地方自治權의 論理와 現實

- 地方自治團體의 權能 配分문제를 중심으로 -

金 庸 來 (漢陽大 교수, 前서울市長)

1. 地方自治의 當面課題

  많은 국민들의 부푼 기대와 우려 속에서 본격적인 民選地方自治時代가 開幕된지 벌써 3년이 지났고 이제 제2기 민선자치시대가 시작 되었다..3년이라는 세월은 어떻게 보면 매우 짧은 시간인 것 같기도 하지만 우리나라의 政治, 行政史에 새로운 劃을 그은 轉機가 되었던 民選自治制 실시 제1기는 어느 때 보다도 중요성이 높은 기간이다.

  그것은 최초 제1기의 기간이 우리나라 지방자치의 方向과 座標를 設定하고 뿌리를 내리는 첫 단계이기 때문이다. 말하자면 민선지방자치의 첫단추를 끼우는 기간이다. 이는 국가적 차원에서 정부수립 후 초대 대통령의 제1기 통치기간이 그 이후의 국가경영과 정치운영에 크나큰 영향을 미치는 제일 중요한 기간이 된다는 것과 比喩될 수 있다. 이 기간 중에 국민의 지지와 신임을 배경으로 통치기반을 구축하고 개혁을 단행하고 國民的 議題(National Agenda)와 발전비전(Vision)을 설계하여 국가의 나아갈 방향을 定立하게 되는 것이다.

  그러면 지난 3년간 민선지방자치의 발자취는 얼마나 많은 변화를 創出하였는가? 또한, 出帆 초기 기대했던 대로 과거의 관선자치시대보다도 더욱 품질 높은 공공서비스를 제공하는 민주적인 “소정부”로 變貌하고 있는가? 아니면 중앙과 지방, 지방과 지방간의 대립과 갈등을 증폭시키고 행정의 비능률과 국가경쟁력의 약화를 초래하는 발전장애요인으로 작용하고 있는가? 무릇 모든 제도의 실시가 그러하듯 민선자치제의 실시도 肯定的인 側面과 否定的인 側面이 함께 발생하였다고 할 수 있다.

  그러나, 지난 3년간 민선자치시대가 이룩한 긍정적 성과에도 불구하고 많은 부정적 사례로 인하여 그 성과는 당초의 기대에 크게 미치지 못한다는 것이 중론인것 같다. 지금 일반국민들의 여론은 전국 250명의 민선자치장들이 자기 나름대로 사명감과 소신을 가지고 밤낮없이 열심히 일한 점을 높이 평가하면서도 과거의 관선자치시대에 비하여 국민의 삶의 질의 향상면에서나 전체적인 국가경쟁력의 제고 차원에서 크게 달라진 것이 없다는 것이 대체적인 의견인 것 같다.

  지난 6.4지방선거의 투표율이 52.6%에 불과하고 더욱이 서울등 대도시의 투표율이 50%에도 미달 되었다는 것은 일반국민들의 지방자치에 대한 실망감을 표시한 단면이라해도 지나친 말은 아닐 것이다. 예를 들면 대도시의 교통혼잡은 더욱 악화되어 있고, 그린벨트 훼손이나 자연환경파괴는 매우 심해 졌으며, 공기와 대기오염, 쓰레기문제 등의 공해문제는 더욱 심각해져 있고, 청소년유해환경, 범죄, 폭력은 증가하고 있고, 지역사회의 기초질서는 더욱 문란해져 있고, 지방의 중소기업의 부도사태는 더욱 증가하고 있다.

  최근에 국민적 관심사로 대두되고 있는 한강의 팔당호의 오염문제는 민선자치기간중에 더욱 악화 되었다는 점을 유의할 필요가 있다.지금 우리나라는 IMF에 의한 경제관리체제라는 미증유의 국난을 맞이하여 국가경영 전분야에 걸쳐 총체적 개혁의 바람이 휘몰아치고 있다.이러한 개혁의 소용돌이 속에서 실시된지 3년을 맞이하는 지방자치제도와 운영대수술의 메스를 가해야 한다는 여론이 비등하고 있다. 비판여론의 초점은 지방자치제도가 추구하는 2대가치(二大價値)인 民主性과 能率性 중에서 지방자체제도가 안고있는 非能率性과 고비용구조에 집중되어 있는것 같다. 최근에 부각되고 있는 쟁점의 예를 들어보면 광역단체와 기초단체의 二重構造로 되어있는 自治의 계층을 單層構造로 개편해야 한다는 주장에서부터(특별시,광역시의 자치구청장 임명제), 지방행정조직과 인력의 감축, 읍.면.동의 폐지, 지방의회 의원수의 1/2 또는 1/3의 감축, 소선거구의 대선거구로의 개편, 시.군의 농촌행정기구와 인력의 감축, 자치단체산하의 공사, 공단, 연구기관의 통폐합과 민영화, 각종 규제의 과감한 폐지, 자치단체의 사업과 민간사업과의 경쟁제도 도입, 심지어 지방자치단체장의 선심행정과 판공비 지출 문제에 이르기까지 광범위한 분야에 걸쳐 있다.

  이와는 각도를 달리하여 지방분권을 강화하는 차원에서 중앙정부의 권한을 대폭 移讓하고(自治組織權, 自治行政權, 自治立法權의 확대) 지방재정을 확충하는 제도적 개혁을 단행해야 한다는 주장도 제기되고 있다. 최근에 거론되고 있는 국가경찰제도를 국가경찰과 지방경찰로 二元化해야 한다는 주장도 지방분권 강화방안의 일환이라 할수있다. 위와 같은 지방자치제도의 개혁에 관하여는 IMF체제가 태동되기 훨씬 이전부터 구.내무부를 비롯하여 많은 학술연구기관과 시민단체, 언론기관등에서 문제 제기를 한바 있지만 개혁의 실천에 따르는 엄청난 파장과 저항을 염려하여 한가지도 실천에 옮기지 못하고 있는 실정이다.

  그러나, 지난 40년간 「한강의 기적」을 이룩했던 原動力으로 한때, 개발도상국의 모범적 발전모델로까지 꼽혔던 「한국적 경영방식」이 총체적으로 破産하게 된 오늘날, 새로운 국가경영의 틀을 짜야 하는것은 이제 선택의 문제가 아니라 국가생존의 문제라해도 지나친 말은 아닐 것이다. 따라서, 국가경영구조의 주요한 一翼을 담당하는 지방자치제도도 이러한 시대적 요청에 따른 개혁의 물결에서 결코 예외가 될 수는 없다. 이러한 시점에서 우리나라의 헌법이 국가통치구조의 일환으로 규정하고 있는 지방자치제도에 대하여 근본적 문제를 고찰해 보는것도 의미가 클것 같다.

2. 憲法과 地方自治 - 地方自治權의 本質

가. 地方自治의 制度的 保障

  國民主權主義를 基調로 하는 우리 헌법은 制憲憲法부터 現行憲法에 이르기까지 일관되게 지방자치에 관한 獨立의 章을 두고 그의 基本原則 지는基本的 事項을 정하여 지방자치제를 헌법에서 보장하고 있다. 따라서, 우리나라에서의 지방자치는 헌법에 의하여 보장된, 이른바 制度的 保障(insti-tutionelle Garantie)으로서의 의미를 갖는다. 그러므로 자치권의 본질을 국가로부터 傳來된 것으로 본다고 하더라도, 지방자치의 내용을 정하는 입법을 함에 있어서는 最小限 헌법이 정하고 있는 基本原則을 침해할 수는 없다. 다시 말하면, 우리 헌법 아래서 지방자치를 실시하는 것은 단순한 立法政策의 문제가 아니고 그것은 헌법적 요청이며, 또한 지방자치제의 내용도 헌법이 정한 基本原則에 따라 정하여야 한다는 것이 보장되어 있는 것이다.

  그러나, 우리나라의 헌법에 규정된 制度的 保障의 내용은 극히 빈약하고 입법기술상으로도 불완전 하다는 점에 유의할 필요가 있다. 헌법에 보장된 조문을 살펴보면 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고(自治行政權) 재산을 관리하며(自治財政權) 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할수 있다(自治立法權)는 규정 등 최소한의 자치권의 범위를 정하고 있으며, 주민참여의 권리에 관하여도 選擧된 議員으로 구성되는 議會를 둔다는 보장을 하고 있을 뿐이다. 地方自治團體의 종류를 비롯하여 지방자치단체의 조직과 운영 그리고 團體長의 선임방법 등 지방자치에 관한 중요 사항을 모두 法律에 委任하고 있다.(헌법 117조 118조) 따라서 법률의 규정으로 지방자치제 자체를 파괴할 수는 없으나 지방자치의 本質的要素라 할수있는 地方分權과 住民自治의 범위를 극히 제한하거나 有名無實하게 할수 있는 여지가 충분히 존재한다고 할수 있다.

  이는 우리나라와 같이 헌법에 지방자치에 관한 규정을 設置하고 있는 독일의 聯邦憲法과 州憲法의 규정, 그리고 일본의 헌법의 규정과 比較하여 보면 분명하게 나타난다. 독일헌법 28조와 각 州의 헌법(예 Rheinland Pfalz 주 헌법 49조)에 의하면 州(Land) 郡(Kreis) 및 市邑面(Gemeinde)에 있어서 국민은 보통, 직접, 자유, 평등, 비밀선거에 의하여 선출된 대표기관을 가져야 한다고 규정하고 있으며 또한, 市邑面은 법률의 범위내에서 모든 사무를 스스로의 책임하에 규율할 권리를 가지며 市邑面組合(Gemeindeverband)도 법률에 의하여 부여된 직무의 범위내에서 自治權(Recht der Selbstverwaltung)을 가진다고 규정하고 있다. 이는 郡, 市邑面이 자치권의 기본단위로서 자치권이 보장된다는 의미와 함께 주민참여권은 법률로서도 침해할수 없으며 단체자치권(地方分權)의 범위도 법률에 의해서만 규제가 가능하도록 한다는 의미가 내포되어 있다고 볼 수 있다.또한, 일본 헌법 92조 내지 95조에 규정된 지방자치 조항을 보면 지방자치단체의 權能으로 自治財政權, 自治行政權, 自治立法權을 보장하고 있으며 특히 自治立法權에 관하여는 “法令”의 범위내가 아니고 “法律”의 범위내에서 조례를 제정할수 있다고 명시하고 있으며(94조) 주민자치권에 관하여는 의회의원은 물론 단체의 長 및 법률이 정하는 기타의 관리도 주민이 이를 직접선거한다고 규정하고 있다. 더욱이 주목할만한 것은 제92조에 규정된 “地方自治의 基本原則”에 관한 조항으로서 “지방자치단체의 조직 및 운영에 관한 사항은 『地方自治에 관한 本旨』(in accordance with the principle of local autonomy)에 따라서 법률로 이를 정한다고 규정하고 있다는 점이다. 즉, 지방자치단체의 구조, 조직, 권한 등에 관한사항을 법률로 규율할 경우에도 「地方自治의 本旨』라는 限界를 벗어나지 못하도록 保障하고 있다.

나. 自治權의 本質과 限界

  위에서 살펴본 바와 같이 우리나라 헌법은 지방자치단체의 權能에 관한 본질적 사항의 극히 一部만을 규정하고 대부분의 중요사항을 법률에 委任하고 있으며 특히 自治立法權에 관하여는 「法令의 範圍內」에서 자치에 관한 규정을 제정할수 있다고하여 大統領令이나 部令의 규정에 의해서도 자치입법권의 범위를 규제할수 있도록 규정하고 있다. 그러면 우리나라에서도 독일이나 일본에서와 같은 自治權(Recht der Se-lbstverwaltung, Right of Local Self-government)이 成立할수 있는가?

  법률로서도 侵害할 수 없는 어떠한 限界가 있는 것인가?우리 헌법에 “地方自治權”이라던가 “地方自治의 本旨”와 같은 명문의 표현은 없다할지라도 지방자치단체는 국가와 별개의 法人格을 갖는 公共團體로서 일정한 限界內의 통치적 權能이 보장 되어 있다고 해석해야 할 것이다. 그 이유는 지방단체가 국가의 창조물이요 자치권이 국가에서 傳來된 것이라 할지라도 그것은 국가의 地方行政機關(所謂 地方官署)이 갖는 지위와는 다르기 때문이다. 다시 말하면 地方自治團體는 국가권력의 統制에서 완전히 벗어날 수는 없다 하더라도 그것은 일정한 범위내의 自主性(autonomy)을 내용으로하는 獨自의 權利(own right)를 갖는 공공단체(공법인)로 인정되어 있기 때문이다. (헌법 조문도 地方行政機關이라 하지 않고 “地方自治團體”로 표현하고 있다. 만일 自治權이 중앙정부(國家)와의 上命下服關係에 의거하여 상급기관의 無制限한 지휘감독을 받는 지방관서의 지위와 同一한 것이라면 그것은 자치권이라 부를 수 없을 것이며, 구태어 헌법으로 자치단체의 權能을 보장할 필요도 없을 것이기 때문이다. 우리 나라의 국법질서에 있어서 지방행정기관의 設置는 일반적인 行政組織問題로서 법률의 專管事項으로 되어 있음에도 불구하고 이러한 비헌법적 성질의 규정을 헌법에 특별히 규정한 趣旨는 지방단체의 자치권을 하나의 獨自의 權能으로 認定하고자 하는데 있다고 보아야 할 것이다.(주1)

  그리고 이러한 獨自의 權能은 비록 상대적이라 하더라도 지방단체에 대한 국가권력의 행사(中央政府의 監督權)에 제한이 가하여질 때 비로소 成立되는 것이다. 그러므로 지방단체의 사무와 권능에 대하여 無制限한 監督權을 行使한다든가 지방단체를 국가의 하급기관과 동일한 지위로 轉化시키는 것은 지방자치의 본질에 反하는 것으로 보아야 할 것이다. 또한, 지방자치단체는 그 區域內에서 집행되는 대부분의 행정사무를 처리할 권능이 賦與되고, 또 사실상 대부분의 지방행정사무를 집행하는 포괄적인 行政의 主體가 되어야 한다는 점이다. 왜냐하면 지방에서 처리되는 모든 행정사무는 一面으로 지방적 이해관계가 있음과 동시에 他面으로는 전국적 이해관계가 있고, 또 근래 이러한 경향이 더욱 顯著해 가고 있으므로 만일 국가에서 지방에서 처리되는 사무가 전국적 이해관계가 있는 사무라 하여 자기의 지방관서를치하여 처리하게 한다면 지방자치단체가 처리할수 있는 사무란 거의 存在하지 않는 결과가 되며 지방자치를 有名無實하게 할 念慮가 있기 때문이다.

  독일 헌법 제28조 2항이 규정하고 있는 地域社會의 모든 事務(Alle an-gelegenheiten der orthliche Gemeinschaft), 또는 各 州憲法에서 말하는 모든 地方的公共事務(gesamten orthlichen offenthichen Verwaltung, the w- hole local public Administration)가 바로 이러한 의미의 지방행정을 意味하며(Rheinland Pfalz 주헌법 제49조), UN에서 Decentralization을 정의할 때 사용한 decentralized powers and functions도 이러한 의미의 지방행정을 말하는 것이라고 볼 수있다. 우리나라의 地方自治法에서도 헌법의 취지를 이어 받아 地方自治團體의 權利를 保障하기 위한 여러 가지 제도적 장치를 규정하고 있다.

  예를 들면 지방자치단체에게 國家委任事務 이외에 일정한 범위내의 自治事務를 認定하고(자치법 9조) 자치법규인 조례와 규칙 제정권과 조례 위반에 대한 과태료 부과권(자치법 15조, 20조)을 賦與하고 법률의 委任이 있는 경우에는 주민의 權利制限과 義務 賦課에 관한 사항이나 罰則을 制定할수 있도록 하고(제15조), 또한 자치사무의 처리에 대한 행정부의 監督權을 制限하고 있으며, 국가의 감독권 행사가 違法 不當하다고 認定될 경우에는 이를 대법원에 제소할 수 있게 하는등(제157조, 제157조의 2등) 여러 가지 법률적 보장장치를 규정하고 있다.

  그러나, 우리 나라의 헌법에 규정된 지방자치 조항은 中央集權的 傾向이 강한 보장 조항일뿐 아니라 立法技術上으로도 극히 不備된 조항이므로 向後 憲法改正時에 반드시 補完되어야 할 것이다.

3. 權限과 機能配分의 實態와 改善方案

가. 機能配分의 實態

  지방자치제도는 住民自治와 地方分權이라는 2개의 축으로 형성되어 있다. 지방분권이란 국가의 행정권한과 기능중에서 지역적으로 처리해야 할 일정범위의 사항을 지방자치단체에 配分하여 獨自의 權限과 責任으로 처리하게 하는 제도이다.현재 국가와 지방자치단체간의 권한배분의 일반적 기준은 지방자치법에 규정되어 있다. 동법 11조는 국가의 사무로 외교, 국방, 사법, 국세를 비롯하여 국가종합경제개발계획, 측량단위, 원자력개발 등 7개 종류의 사무를열거하고 지방자치단체는 이러한 사무를 처리할수 없다고 규정하고 있다.

  이를 반대로 해석하면 국가사무로 열거되지 아니한 사항은 지방자치단체가 자유롭게 처리할수 있는 사무로서 그 범위가 상당히 넓은것 같이 보인다.(이른바 許容的事務 : Permissive functions) 그러나 법률에 이와 다른 규정이 있는 경우에는 그러하지 아니하다는 단서 규정을 두고 이에 따라 무수한 법률과 그에 근거한 시행령에 의하여 지방자치단체의 權能의 범위는 極히 狹小한 實情이다. 또한 동법9조는 지방자치단체의 사무범위를 규정하고 있다. 즉 지방자치단체는 그 管轄區域內의 自治事務(固有事務)와법률에 의하여 자치단체에 속하는 사무(團體委任事務)를 처리하도록 하고 있다. 이러한 사무로서 6개 종류의 사무를 예시하고 있는데 그 내용을 보면 자치단체의 구역, 조직 및 재정에 관한 사무를 비롯하여 주민복지증진, 농림, 상공업 등 산업진흥, 지역개발 및 주민의 생활환경시설의 설치관리, 교육, 체육, 문화, 예술의 진흥, 지역민방위 및 소방에 관한 사무 등으로 예시되어 있으며 세부 항목수는 市道事務가 302개 市,郡,自治區의 事務가 341개로 상당히 광범위한 것처럼 보인다.

  그러나 自治法의 규정은 지방자치단체가 처리하는 사무의 일부분에 불과하며 수많은 다른 법령에 의하여 추가되는 것도 있고 제외되는 것도 있으며, 사무처리의 權限을 制約 받는 것도 있다.

  그러면, 지방자치단체의 사무범위는 위에서 언급한 自治事務와 團體委任事務에 국한되어 있는가? 그렇지 않다. 이른바 機關委任事務(機關委任)制度를 이해하지 않고는 그 정확한 권한의 범위를 알 수 없다.

  지방자치법 9조에 의하면 지방자치단체의 관할구역내에서 시행하는 국가사무는 법령에 다른 규정이 없는 한 自治團體의 長(市道知事, 市長, 郡守, 區廳長)에게 委任하여 施行하도록 규정하고 있다. 이러한 기관위임사무는 自治團體의 長이 中央의 指揮監督을 받아 국가의 예산으로 집행하는 純粹國家事務로서 이러한 사무에 대해서는 지방의회의 의결권행사도 제한되어 있다. 말하자면 지방자치단체의 長이 중앙정부의 地方支廳(支廳)인 地位에서 처리하는 사무다. 그러나 機關委任事務가 어떠한 것이며 그 수는 얼마나 되는지 지방자치법에는 아무 규정이 없다. 우리와 유사한 권한배분제도를 채택하고 있는 일본의 지방자치법에는 기관위임사무가 長文의 별표로 자세하게 예시되어 있어 기관위임사무의 종류와 수량을 어느정도 알 수 있지만 우리의 경우에는 기관위임사무에 관한機能 分析이 이루어져 있지 못하다. 결국 기관위임사무에 관한 내용을 알기 위해서는 지방자치법 이외에 지방자치단체와 그 집행기관의 권한에 직접, 간접으로 관련되어 있는 法令을 분석해 보아야 하는데 이러한 법령은 엄청나게 많다.

  法律이 907건 이에 근거한 大統領令이 1,321건, 總理令 및 部令이 1,093건에 이른다. 따라서 총 3,321건에 달하는 法令을 일일히 분석해 보아야 事務配分 實態를 알 수 있다. 그러나 3,300여개에 달하는 법령의 내용을 분석해 보아도 어느것이 국가위임사무이고 어느것이 자치단체의 사무인지 明確하지 않다. 이는 우리나라의 地方行政體制와 慣行이 長期間 中央執權體制로 運營되어 왔기 때문에 사무배분제도가 발달되지 못했기 때문이다그러면 자치단체 또는 그 집행기관이 처리하는 전체사무량 중에서 自治事務와 國家委任事務의 比率은 어떻게 되어 있는가 ?

  舊 總務處에서 조사한 바에 의하면 국가의 총기능(單位事務) 15,774건중국가사무가 75%, 지방위임사무가 12%, 지방사무가 13%로 구성되어 있는것으로 되어 있다.(總務處 “中央.地方 事務總攬” 1994. p23)또한 한국地方行政硏究院의 硏究報告書에 의하면(地方行政機能 分析에 관한 硏究Ⅱ 1992.2) 자치사무와 국가위임사무의 배분이 廣域市는 자치사무 47.4%, 위임사무 52.6%, 道는 46.3% 對 53.7%, 一般市는 41.1% 對 58.9%, 郡은 39.8% 對 60.2%, 自治區는 37.4% 對 62.5%로 나타나 있다.따라서 사무와 권한배분의 관점에서 볼때 지방자치는 4할자치 내지 2할자치의 水準에 머물고 있다고 봐야 할 것 같다.

나. 改善方案

  다음으로 국가와 지방자치단체간의 권한배분에 있어서 해결해야 할 問題點과 改善方案에 대하여 살펴 보기로 한다.

  첫째, 地方自治團體가 獨自의 權限과 責任下에 처리할 수 있는 자치사무의 범위가 너무 狹小하다는 점이다. 따라서 정부에서는 “권한배배분위원회”와 같은 專門機構를 설치하여 국가위임사무를 자치사무로 再配分하는 조치를 취해야 한다. 인가, 허가, 등록, 신고 등의 민원사무는 과감하게 지방자치단체에 移讓해야 하며, 국토의 이용관리, 도시계획, 중소기업육성 등 經濟行政에 관한 權限과 敎育行政에 관한 權限 등 중요한 권한을 대담하게 移讓해야 하고 경찰권의 일부 이양문제도 신중히 檢討해야 한다.

  둘째, 권한과 기능을 이양 하면서 중앙정부에서 인가, 승인, 사전협의등의 條件을 붙이는 慣行에서 脫皮함으로써 實質的 權限 再配分의 實效를 거두도록 해야 한다.

  셋째, 권한과 사무의 배분이 中央部處-廣域自治團體-基礎自治團體 등 3段階 단위의 기관에 복잡하게 얽혀 있어 어느것이 자치사무이고, 어느것이 국가위임사무인지 不明確하고, 따라서 책임소재와 중앙의 감독문제 및 비용부담관계가 분명하지 않다는 점이다.

  地方自治法 施行令 8조와 별표 1에는 市道와 市郡區間의 사무배분을 규정하고 있지만 거의 모든 사무가 광역자치단체와 기초단체간에 競合, 重複되는 사무로 배분되어 있다.예를 들면, 사회복지시설의 설치운영의 경우 中央政府에서는 基本計劃이나 指針을, 道에서는 調定計劃과 指導 監督을, 市郡에서는 細部計劃과 執行을 담당하도록 배분하고 있으며, 수 많은 사무가 이와같이 3단게 행정단위에 競合하여 配分되어 있다.

  따라서 權限을 移讓할 때에는 단위사무의 계획-조정-집행에 이르는 일련의 과정을 하나로 묶어서 1개의 행정주체에 배분하는 패키지방식(Package:일괄이양), 또는 원세트방식(0ne Set)으로 이양해야 한다.특히, 經由性 사무는 經由 절차를 廢止하고 市,郡,區에 일괄하여 배분해야 하며, 어느것이 自治事務이고, 어느것이 國家委任事務인지 명확히 해야 한다.

  넷째, 지방자치단체의 자치법규인 條例制定事項의 범위에 관한 문제다.지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있게 되어 있는데, 900여개에 이르는 대부분의 법률이 세부적인 사항을 條例에 委任하지 않고 大統領令이나 部令에 委任하고 이들 시행령에서 다시 조례로 위임하는 것이 일반적 관행으로 되어 있어 조례로 제정할 수 있는 권한의 범위가 극히 협소하다. 그러므로 앞으로는 大統領令이나 部令의 규정에 의하여 조례에 위임하는 방식을 탈피하고 법률의 규정으로 대통령령이나 부령에 위임할 사항과 지방자치단체의 조례에 위임할 사항을 명확히 區分하여 위임하는 방으로 발전시켜 나가야 할 것이며 이미 시행중인 법률에 대해서도 전반적인 재조정 작업을 실시하여 조례규정사항의 범위를 擴大해 나가야 한다.

  마지막으로, 廣域自治團體와 基礎團體間의 기능 배분이 중복되어 있는것은 우리나라의 지방자치구조가 중층구조로 되어 있고 권한 배분 방식이 獨.佛이나 日本과 같이 包括的 委任主義(universality principle : general competence)로 되어 있는 데에서 오는 불가피한 결과이긴 하지만 우리나라도 英.美에서 채택하고 있는 個別的 限定主義(enumeration principle)(주2)를 참고로 하여 기능의 중복에서 오는 二重行政의 폐단을 最小化 해야 할 것이다.

  참고로 附言 한다면 日本에서는 1995년에 제정된 地方分權推進法에 의하여 지방자치단체에 대한 권한과 사무 재배분 작업이 획기적으로 추진 되고 있다. 개혁작업의 초점은 일본의 地方自治 發展의 3대 障碍要素인 중앙의 補助金制度, 機關委任事務制度, 중앙각부처의 關與制度를 획기적으로 바꾸자는데 있다. 이 중에서 사무재배분에 있어서는 自治事務(固有事務), 團體委任事務, 機關委任事務라는 從來의 권능 배분방식에서 과감히 脫皮하여 기관위임사무제도를 원칙적으로 폐지하고 그 사무를 대부분 자치단체의 사무로 귀속시키는 동시에 반드시 국가위임사무로 존치해야 할 사항은 이를 법률의 규정에 의하여 개별적으로 지정하는 이른바, 法定委任事務로 轉換 시키자는 것이다. 또한 중앙, 광역단체, 기초단체가 공동으로 처리해야할 사항은 이를 공동사무로 지정하되 각자의 권한과 비용분담 한계를 명확히 하자는 것이다. 그리하여 자치단체의 사무를 自治事務, 共同事務, 法定委任事務로 再定立 시키자는 方案이 提唱되고 있다.우리에게 많은 參考가 되는 대목이다.

4. 地方自治의 理念的 價値와 實用的 價値

  오늘날 현대국가에 있어서 民主主義와 地方自治가 必然的 結合關係에 있느냐의 與否에 관하여는 많은 논란이 있을 수 있지만 비록 必然的 結合關係를 認定하지 않는 人士라 하더라도 건전하고 활력있는 地方自治制度가 民主政治發展에 중요한 要素가 된다는 점은 아무도 否認하지 않고 있다.

  지방자치는 國民의 身邊에 보다 가까운 지역사회에 될 수 있는 한 많은公共事務 처리권한과 기능을 배분하고 지역주민들의 財源으로 스스로의 책임하에 처리하게 함으로써 國民의 國政參與와 감시의 폭을 확대하고 “國民에 의한 國政支配”의 原理를 充實化 하기 때문이다. (The closer the government to the people, the more healthful the body politic)그것은 國家權限의 地方分산을 통하여 3權分立의 原理와 함께 국민의 自由를 신장하는 역할을 하며 또한 지역공동의 문제에 관심을 갖게 하기 때문에 지역주민의 “共同體 意識”을 길러 주고, 국민의 思考方式과 行態를 民主的으로 訓鍊하는 機會를 提供 한다.

  “地方自治制度 속에 自由民의 힘이 살고 있다. 地方自治의 自由에 대한 관계는 學問의 小學校에 의한 관계와 같다.” “地方自治는 自由를 民衆의 손이 미치는 곳에 맡겨 두고 사람들에게 自由를 如何히 使用할 것인가를 가르쳐 준다. 지방자치제도 없이 사람들은 자유의 정부조직을 가질 수 있을지 모르나 自由의 精神(L"esprit de la liberte)을 가질수는 없다.”는 또끄빌(Alexis de Tocqueville)의 말은 지방자치가 민주주의 정치체제에서차지하는 價値와 役割을 간명하게 표현한 명언으로 인용된다.

  그러나, 오늘날의 지방자치는 “地域社會에 있어서의 民主主義의 實踐”에 唯一의 價値가 있는 것은 아니다. 그것은 국가경영 또는 지방경영의 效率性에 있어 중앙집권체제보다 優越性이 證明될 때 비로소 그 存在價値를 認定 받을 수 있다. 흔히 중앙집권체제는 “集中化의 效率”에 强點이 있고, 지방분권체제는 “分散化에 의한 競爭의 效率”에 그 長點이 있다고 말한다. 우리는 조선왕조 이래 수백년동안 일관되게 중앙집권체제를 유지해 왔고, 60년 이후의 驚異的인 경제발전도 강력한 중앙집권체제 下에서 “集中化의 效率”을 최대한 이용하여 달성한 성과였던 것이다. 그러나 이제 시대 상황은 크게 달라져 있다. 60년대와 70년대의 대다수 국민의 꿈은 “우리도 한번 잘 살아보자”는 것이었으나 이제 국민의 욕구는 엄청나게 多樣해졌으며 物質的 豊饒와 더불어 生活의 質을 찾고 있으며 他律이나 統制보다는 自律과 自由를 追求하는 사람이 늘어나고 있다.

  이러한 국민의 여망에 부응하기 위해서 국가행정의 민간에 대한 규제의 완화로 민간자율의 영역을 확대해 나가는 한편으로 지역적으로 집행해야 할 국가행정기능과 권한을 지방에 분배하여 地方의 自律에 의한 地域發展과 住民生活의 質의 向上을 圖謀하는 국가경영체제가 요구되고 있는 것이다. 그뿐만 아니라 우리에게 지금 요구되는 국민적 課題의 하나는 침체되어 있는 국민의 에너지와 활력을 다시 찾아올수 있는 국가경영전략을 짜야 한다는 점이다. 이러한 경영전략의 일환으로 중앙과 지방, 지방과 지방간의 競爭을 촉발 시키는 지방자치제도를 생각할 수 있다.

  또한 국가 기능의 지방분산을 통하여 공룡(恐龍)처럼 肥大化되어 있는 중앙정부의 업무량을 縮小하고 경량화(輕量化)함으로써 국가전체의 行政能率을 向上 시키는 계기도 마련할 수 있다.

  그러나 우리가 注意하지 않으면 안될 것은 오늘날 어떠한 지방자치단체도 자기단독의 역량으로는 어떠한 대규모사업도 遂行할 수 없다는 점이다. 중앙정부의 재정적, 기술적 지원, 민간의 두뇌와 자본의 유치, 그리고 지방자치단체 상호간의 협력과 공동노력등을 결집하지 않고는 지역발전도 지역문화의 暢達도 이룩할 수 없게 되어 있다.

  따라서 지방분권의 槪念도 18,19세기의 구라파에서 제창 되었던 중앙정부로 부터의 독립과 중앙권력에 대한 低抗을 意味하는 이른바 “抗議的 鬪爭的 槪念”(Polemish Kampfbegriff)에서 탈피하여, 協力的 分權(Collaborati-ve Decentralization) 또는 共同生産的 分權體制(Co - Production)의 방향을 指向해야 한다고 본다. 다시 말하면 각지역의 자율성을 확보하려는 遠心的 힘(Centrifugal Force)과 국가적 통합성과 국토의 균형 발전을 유지하고자 하는 求心的 힘(Contripetal Force)의 均衡點을 찾아서 地方分權體制를 編成해야 한다. “集中의 效率性”과 “分散의 效率性”을 調和 시킬때 지방자치제도는 그 기대하고 있는 純機能을 발휘할 수있다. 이러한 균형점은 나라에 따라서, 시대상황에 따라서 다를 수밖에 없다.

  지방자치의 母國으로 불리고 있는 英國이 1970년대 이후 계속 중앙집권체제의 강화를 위한 制度改革을 斷行해 왔으며 오랫동안 중앙집권적 국가경영체제를 유지해 왔던 블란서가 1980년대 이후 지방분권체제를 강화하는 개혁조치를 시행하고 있는 것도 시대상황의 변화에 따라 이러한 “균형점”을 다시 설정하고자 하는 조치로 해석된다.

  그러면 본격적인 지방자치시대가 開幕되고 우리나라의 지방자치제도는 그 長點과 純機能을 달성할 수 있도록 형성되어 있는가 ?

  우리는 그 동안 “地方自治 = 議員과 長의 選擧”라는 圖式的 等式에 집착한 나머지 정당공천제 채택여부와 선거제도의 개혁에 온갖 논쟁을 거듭하였을 뿐 성공적인 지방자치 실시에 요구되는 必要條件과 充分條件을 마련하는데 등한시 하여온게 사실이다. 지방자치의 본질적 요소인 自治組織權, 自治立法權, 自治行政權, 自治財政權 등의 整備에 소홀히 하여 왔으며 지방자치행정의 큰 제약인 사람, 돈, 권한, 땅, 기술부족 등의 장애요소를 해소하는 준비도 미비한 상태에 있다.

  더욱이 가장 염려되는 것은 중앙과 지방, 그리고 지방자치단체 상호간의 갈등을 해소하는 장치, 다시 말해 國政의 統合性과 全國的 均衡發展의 制度的 裝置가 未洽 하다는 점이다.이제 地方自治團體의 長과 議會議員의 選擧로 完全地方自治의 外形的 모습을 갖추게 되었음으로 向後의 課題는 위에 열거한 바와 같은 未備點을 補完하고 잘못된 점을 개혁하는 조치를 취함으로써 명실상부한 자치시대를 열어야 할 것이다.

  위에서 언급한 바와 같은 제도와 법령의 미비점을 보완하고 개혁하는 작업은 제1차적으로 중앙부처의 몫이다. 중앙 각부처의 공무원들은 전면적 지방자치의 실시가 갖는 時代的 意味를 깊이 認識하고 從來와 같이 지방자치단체를 단순한 下級機關으로 생각하는 자세에서 탈피해야 한다.

  지방자치단체는 고유사무의 영역에서는 독자의 정책과 계획을 수립하는 政策官廳이라는 점과 국민복지증진이라는 공통목표를 가진 同伴者(Partner)라는 점을 명심하여 권력적 지시. 감독 대신에 지원하고 협력하는 자세를 가져야 한다.

  그리하여 中央集權과 地方分權의 적절한 均衡點(a right balan cebetwe-encentralization and decentralization)을 찾고 우리시대의 세계적 추세인 地方化에 부응하며 국민이 기대하는생활써비스를 제공하는 “民主的 小政府”를 育成하는데 지혜와 정성을 모아야 할 것이다.

(주1) 英國議會의 한 委員會이었던 地方自治團體人力委員會(Local Govern-ment Manpower Committee)의 제1차보고서에서는 다음과 같은 사항을 그 基本方向으로 정한다고 宣言하고 있다. 즉 「地方團體는 그 자신의 獨自的인 機能을 遂行할 수 있는 權能과 責任을 가지고 있는 團體이며, 또 그것은 비록 상당한 量의 중앙정부의 政策을 施行하고 상당한 額의 國庫補助를 받아 運用되고 있기는 하지만 어디까지나 獨自의 權限으로(in their own rights) 사무를 수행하는 것이지 결코 중앙정부의 各省의 下級機關인 지위에서 遂行하는 것이 아님을 認定하여야 한다.」 (The First Report of the Local Government Manpower Committee (England and Wales) 1950,Cmd. 7870. p6)

(주2) 英國의 地方自治團體에 대한 權能 賦與方式은 全國의 地方自治團體에 대하여 劃一的으로 이를 규정하는 法律이 없고 各各의 지방자치단체가 권한부여 청원을 國會에 제출하여 국회의 의결로 個個의 지방자치단체에 대하여 권한을 부여하는 方式을 채택하고 있으며(private law 方式), 美國에서는 州政府에서 각 자치단체마다 헌장(charter)을 수여하여 구체적인 권한과 책임을 규정하고 있으므로 광역자치단체와 기초자치단체간의 기능의 중복 문제는 거의 발생하지 않는다.