국민연금 도시자영자 확대에 따른 문제점과 개선방안

안 종 범(성균관대 경제학교수)

Ⅰ. 서론

  국가가 개인의 노후소득을 보장해주는 제도를 공적연금제도(Public Pension System)이라 하고 이에 해당하는 우리나라의 제도는 국민연금제도이다. 국민연금제도는 기본적으로는 노령으로 인한 소득기회의 상실이나 장해발생, 조기사망 등의 위험에 대비하기 위해 보험기능, 재분배기능, 그리고 저축기능을 동시에 담고 있다. 가입자로부터 근로기간동안에 보험료를 납부 받아 퇴직 후 연금을 지급하는 보험기능과 소득계층간 연금지급액에 있어서 재분배 해주는 기능 그리고 가입의 의무화하여 보험료를 납부하게 하는 강제저축기능을 갖추고 있는 것이다. 우리나라에서는 지난 1988년 5인이상 사업장의 근로자를 대상으로 국민연금제도를 도입하였고 1995년부터는 농어촌지역 자영자에게까지 확대하였고 1999년부터는 도시지역자영자와 5인미만 사업장 근로자에게까지 적용확대를 시도하고 있다.
      

  우리의 국민연금제도는 이제 도입된지 10년이 지났고 본격적인 연금지급이 시작되는 2008년까지는 10년을 남겨두고 있다. 그러나 우리 국민들은 국민연금제도에 대해 한마디로 불신과 불만의 대상으로 인식하고 있다는 데 큰 문제가 있다. 한때는 국민연금제도가 그동안 쌓아두었던 기금이 조만간에 고갈된다는 불신을 갖기도 했고, 최근 도시자영자에게로 확대되어 소득신고를 받으면서 자영자로부터는 소득노출에 따른 불안감 때문에 강한 불만이 표시되기도 하였고 그리고, 기존 가입자인 근로자들로부터는 자영자로의 확대에 따른 피해에 대한 불만이 제기되기도 하였다. 사실 국민연금제도에 대해 우리 국민들이 갖는 이러한 부정적인 시각은 상당한 근거가 있다는데 보다 큰 문제가 있다.
      

  첫째, 국민연금제도의 재정위기는 정부가 적립한 기금을 잘못 운영했다기 보다는 제도도입당시 잘못 설계되었기 때문에 불가피한 것이다. 도입당시 조금내게 하고 많이 주자는 정치논리가 작용한 결과 본격적인 연금지급이 시작되는 2008년이후 25년만인 2031년이면 40여년간 적립하던 기금이 고갈될 수밖에 없는 지경이 된 것이다. 가입자가 평생동안 납부한 보험료보다 퇴직후 받게되는 연금수급액이 평균적으로 두배이상에 달하는 치명적인 문제를 갖고 출발함으로써 파산이 당연한 구조로 시작되었다는 것이다.
      

  둘째, 도시자영자로의 적용확대역시 자영자의 소득파악을 제대로 할 수 없는 현실을 무시하고 무리하게 시도됨에 따라 확대적용대상자인 자영자 뿐만아니라 기존가입자인 근로자들로부터도 강한 반발이 야기되고 있는 실정이다. 본 글에서는 이와같이 심각한 문제점을 갖고 있는 국민연금제도가 갖는 근본적인 문제점을 분석하고 이를 해결하기 위한 방안을 모색하고자 한다.

Ⅱ. 국민연금제도의 구조적 문제점

1. 장기적 재정불안정

  [국민연금관리공단]의 재정추계결과에 의하면 본격적으로 완전노령연금의 지급(20년 가입)이 개시되는 2008년까지는 연금기금이 지속적으로 누적될 것이나, 2008년 이후에는 연금급여지출이 급격히 증가하여 2020년에는 당해년도 재정수지 적자가 시작되고 2031년에는 적립기금이 완전 소진될 것으로 전망되고 있다.

  이와같은 재정불안정은 [저부담 고급여] 급여체계 및 급속한 인구구조의 노령화에 기인한 것이다. 인구구조의 노령화를 구체적으로 살펴보면 우리의 노령화의 심각성을 잘 파악할 수 있다. 전인구 대비 65세이상 인구의 비율은 2000년에는 7%를 넘어서 고령화사회에 진입하고, 2022년경에는 14%를 넘어서 고령사회에 진입할 것으로 전망된다. 또한 <표 1>에서 보여지듯이 국민연금 수급연령인 60세이상 인구의 비율(노인부양비율)은 15세∼59세 인구대비 1997년현재 14.6%이던 것이 2030년에는 46.0%, 2050년에는 55.6%로 증가할 것으로 전망된다.
      

  현재는 우리나라의 노령화율이 그리 높지는 않지만 노령화 속도에 있어서 만큼은 매우 빠르게 진행되고 있다는데 문제의 심각성이 있다. 즉, 65세 이상의 노령인구 비율이 7%에서 14%로 되는 기간이 영국은 45년, 프랑스는 115년, 서독은 45년, 스웨덴은 85년이 걸린데 비해 우리나라의 경우 22년에 불과할 것으로 전망된다. 이와 같은 노령화의 심각성에다 우리의 연금제도의 구조적 문제가 더해져서 연금재정의 위기는 불가피해 졌다고 할 수 있다.
      

주1)노인부양 비율=(60세이상 인구/15~59세 인구)x100

        2)실질노인부양비율=(60세이상 인구.취업자 수)x100

        자료: 국민연금관리공단, 통계청, 장래인구 추계, 1996

2. 과다한 재분배 기능

  서론에서 언급하였듯이 국민연금제도의 구조상 갹출료에 비해 급여수준이 너무 높다. 40년 가입한 평균소득자의 경우 국민연금급여의 소득대체율은 70%로서, 대부분의 서구복지국가의 급여수준(미국 41.4%, 일본 49.7%, 캐나다 40%, 프랑스 50%, 독일 60% 등)을 상회할 정도로 급여수준이 상대적으로 높게 책정되어 있다. 또한, 현재 60세로 규정되어있는 국민연금의 지급개시연령이 서구국가보다 매우 빠른 편이어서 퇴직의 촉진, 연금재정 악화 등의 문제를 가져올 수 있다(<표 3>참고).
      

자료 : Social Security Adminstration, Social Security Program Throughout the World-1995, 1995현행 국민연금제도의 연금구조하에서는 세대간 소득재분배측면과 소득계층간 재분배측면 모두 과도하다는 문제점을 지니고 있다. 국민연금 급여산정에 있어서의 세대간 그리고 임금계층간 재분배기능은 내부수익율의 분석을 이용하여 살펴 볼 수 있다. 내부수익율은 각 가입자가 총가입기간 동안 갹출한 갹출금의 현재가치와 퇴직후 받게 되는 기대연금수급액의 현재가치를 일치시키는 일정한 연평균 실질이자율의 개념을 말한다. 즉, 내부수익율이 클수록 갹출부담액에 대한 상대적 연금혜택이 높아지게 되며 이러한 내부수익율의 계층간 및 세대간 분포를 통하여 소득재분배 효과를 파악해 볼 수 있다.

<표4 내부 수익률의 분석> (단위: %)
      

자료: 민재성외 3인, {국민연금제도의 장기적 재정안정화를 위한 정책과제와 대책}, 한국개발연구원, 1991. 12.

<표 4>에서 보여지듯이 내부수익율을 기준으로 할 때 도입초기세대들의 갹출료 부담에 대한 상대적 연금혜택은 후기세대보다 상당히 크게 나타나고 있다. 이러한 문제는 결국 연금재정의 위기를 초래할 가능성이 크다는 점에서 이의 개선책을 마련하는 것이 시급하다. 한편, 국민연금 보험료는 1988년 연금도입시 3%로 시작하여 5년간격으로 3%씩 증가시켜 9%까지 조정하도록 되어 있다. 그러나 9%의 보험요율은 서구국가의 보험료 수준과 비교해 볼 때 현저하게 낮은 수준임을 알 수 있다(<표 5>참고).

<표5>서구국가의 공적연금의 보험요율
      

자료 : Social Security Adminstration, Social Security Program Throughout the World-1995, 1995

  국민연금제도의 구조적인 문제를 요약하면 설계시 가입자가 근로기간중에 납부한 연금갹출료의 현재가치보다 퇴직후 받게 될 기대연금급여액의 현재가치를 지나치게 높게 책정했다는 것이다. 현 퇴직자(초기세대)의 기여금의 현재가치 대비 급여의 현재가치의 비율은 2.3배 수준으로 이러한 높은 급여를 충당하기 위해서는 후세대의 기여금 적립금을 앞당겨 써야하며, 이에따라 기금고갈은 필연적인 것이다. 결국 현재의 체제가 유지될 경우, 노령인구의 급격한 증가로 인한 적립기금의 고갈로 2050년경에는 부과방식으로 전환되어 보험요율을 25%정도까지 높여야하는 문제가 있는 것이다. 이와같이 우리나라의 국민연금제도는 외형상으로는 안정된 노후생활을 위하여 각 개인이 미리 저축하여 둔다는 적립방식에 기초하고 있지만 실제적으로는 자신의 노후생활에 필요한 많은 비용을 차세대로부터 보조받을 수밖에 없는 구조로 되어있다.
      

  이와같은 구조적인 문제를 해결하고자 1997년 국민연금개선기획단을 구성하고 국민연금제도의 개선안을 마련하였다. 즉, 국민연금재정의 장기적 안정화를 위해서는 적정 연금보험료 연금급여, 연금수급개시연령 등에 대한점에서 기획단에서는 급여율을 70%인 것을 40%로 낮추는 방안을 제시하였다. 그리고 연금수급연령은 2013년 이후 5년마다 1세씩 조정하여 2033년에 65세가 되도록 하는 안을 권고하였다. 나아가 보다 근본적으로 단일 국민연금체계를 기초국민연금과 소득비례국민연금의 이층체계로 분리하는 안을 권고하기도 하였다. 그러나 기획단의 권고안은 65세로 연금수급연령을 단계적으로 조정한다는 안을 제외하고는 1998년 법개정에 반영되지 않았다. 최종적으로 통과된 법에 따르면 기존의 단일 연금체계하에서 급여율을 60%로 조정하는 것으로 되어 있다. 즉, 재정위기를 극복하고자 한 기획단의 안이 반영되지 않으므로서 법개정에도 불구하고 여전히 재정위기의 불씨는 남아있게 되었다.

Ⅲ. 국민연금제도 도시자영자 확대의 문제점

1. 국민연금제도 확대에 따른 신고현황

  1998년 법개정으로 국민연금제도는 도시지역자자영자와 5인미만사업장 근로자에게가지 확대되어 전업주부를 제외한 전국민이 적용대상자가 되었다. 국민연금이 도시 자영자계층으로 확대되는 일단계 조치인 가입대상자들의 소득신고가 지난 4월 15일로 마감되었고 조만간 보험료가 부과될 예정이다. 일제신고 마감결과 총 신고 대상자 10,140천명의 98.3%인 9,969명이 신고 완료하였고 이중 적용제외자 1,131천명을 제외한 8,838천명의 실적용대상자이며 이중 45.5%인 4,035천명이 보험료납부대상자이다. 나머지 54.5%인 4,813천명은 보험료납부예외자이다.(<표 6>참조)
      

  납부예외자중에서는 실직 및 휴·폐업자가 73.1%에 달하고 그 나머지는 23세 미만의 학생, 군인 등으로 구성된다. 이와같이 납부예외자의 비중이 54.5%에 달하고 있다는 것은 그동안 준비가 소홀했다는 사실을 입증하는 것이다. 실직자중 고용보험수혜자는 노동부에서, 학생은 교육부에서 그리고 군인은 국방부에서 인적사항을 관리하고 있음에도 부처간 협조가 이루어지지 않은 상태에서 시급히 실시하면서 발생한 문제라고 할 수 있다. 99년 2월 신고안내서가 발부되면서 상당한 불만이 이들로부터 나왔다는 점에서도 준비소홀로 인한 문제라고 할 수밖에 없는 것이다.

2. 신고소득의 분석

  보건복지부와 국민연금관리공단은 99년 4월15일 마감된 신고소득을 분석·평가한 자료를 발표했다. 도시 지역 주민은 소득활동 형태와 업종이 다양하므로 신고소득의 내용을 소득활동 형태, 업종별로 분류하여 각각의 특성에 맞게 분석·평가하였다. 소득활동형태별로 다섯 개의 유형으로 분류하여 신고소득을 평가하였는데 그 유형은 다음과 같다.

·Ⅰ유형 : 사업자등록을 하고 과세소득이 있는 자영자

        ·Ⅱ유형 : 사업자 등록을 하였으나 과세소득이 없는 과세특례자영자

        ·Ⅲ유형 : 구멍가게· 노점상 등 사업자 등록의무가 없는 영세상인

        ·Ⅳ유형 : 5인 미만 영세사업자 근로자 등

        ·Ⅴ유형 : 임시직·일용직·시간제 등 불안정 고용근로자

<표 7> 소득활동형태별 소득신고자수 및 평균신고소득
      

※가입자 구성 : 자영자 51% (Ⅰ, Ⅱ, Ⅲ유형), 근로자 49% (Ⅳ, Ⅴ유형)

  지역가입자의 소득파악이 어려운 현실여건하에서는 신고소득 수준의 적정성 여부를 판단할 수 있는 명확한 잣대가 없으므로 이번 국민연금 도시지역 가입자의 신고소득수준을 객관적으로 평가하는 데에는 한계가 있다. 따라서 참고할 수 있는 비교자료로서 국세청의 과세소득자료, 통계청의 업종별 조사소득자료 그리고 의료보험의 보험료부과자료 등 인데 이중에서 앞의 두가지 자료를 토대로 유형Ⅰ과 유형Ⅱ의 신고소득수준을 <표 8>과 <표 9>에서와 같이 비교할 수 있다.

  이번 신고소득수준을 위의 공적자료와 비교해 보면 유형Ⅰ가입자 (사업자등록자로서 과세소득이 있는 자영자)의 평균신고소득수준은 국세청 평균과세소득의 144.2%, 통계청 업종별 평균 조사소득의 80.1%로 나타나고 있어 이들 공적자료만으로 비교할 경우에는 낮은 수준이라고는 할 수 없다. 또한, 유형Ⅱ가입자 (사업자등록자로서 과세소득이 없는 자영자)의 평균신고소득은 유형Ⅰ가입자 평균신고소득의 73%수준이나 이들은 같은 업종 중에서도 과세특례자이므로 소득수준이 유형가입자에 비해 실제로 낮을 수밖에 없는 현실을 반영하고 있다. 그러나 유형가입자 중 공적자료와 비교하여 낮게 나타나고 있는 일부 업종의 신고소득수준에 대하여는 국민정서상 납득하기 어려울 것이다.

  유형 I과 유형 II의 경우 "업종별"로 신고소득을 과세소득 및 조사소득으로 각각 비교하고 있는데 "신고소득"의 규모를 기준으로 과세소득 및 조사소득대비 신고소득의 비율을 조사할 필요도 있다. 왜냐하면 동일 업종내에서도 소득의 편차가 클 수 있기 때문이다. 아울러 지역별로도 차이가 날 수도 있다. 따라서 업종별 소득파악결과를 기초로 결론을 유도하기에는 다소 무리가 있을 수도 있다.
      

  또한, 유형 I의 경우 상위업종에서는 신고소득이 과세소득에서 크게 차이가 나지 않지만 중위 및 하위업종에서는 ?