헌법을 생각하는 변호사 모임(회장 문효남)은 2024. 4. 1. 유권자 강○○외 39인을 대리하여 헌법재판소에 준연동형 비례대표제를 규정한 공직선거법 제189조에 대한 위헌확인을 구하는 헌법소원심판을 청구하고, 오는 4. 10. 실시하는 제22대 국회의원선거의 비례대표 정당투표 부분을 헌법재판소의 종국재판 결정 때까지 정지하는 가처분신청을 하였다. 

공직선거법의 준연동형 비례대표제는 다음에서 살펴보는 바와 같이 명백히 위헌이므로, 헌법재판소가 이에 대하여 위헌을 선언하지 않는다면 그 위헌상태는 반복될 것이다. 제21대 국회의원선거에서 적용되는 준연동형 배분 의석이 30석이었지만, 제22대 국회의원선거는 46석으로 늘어나서 유권자인 국민의 의사가 더 크게 왜곡되어 그 위헌성은 더욱더 커지게 된다.  

우리 헌법 질서의 최종 수호자인 헌법재판소는 지금이라도 비례대표 선거 절차를 정지하고 이 사건 준연동형 비례대표 규정의 위헌 여부에 대하여 신속히 심리하여 민주헌정질서를 바로 잡고 헌법에 합치하는 비례대표 선거가 실시되도록 하여야 할 것이다. 

       다   음

1. 공직선거법 제189조의 준연동형 비례대표제는 지역구선거에서 득표율과 의석수의 간극(Bias), 즉 선거의 불비례성을 개선하여 투표의 성과가치를 높이고자 도입한 것이다. 그러나 개정 후 실시된 21대 국회의원선거 과정과 결과를 보면, 실제로 개선된 바가 전혀 없었다. 

더불어민주당은 지역구선거에서 49.9% 득표하였는데 163석이 당선되어 득표율 대비 37석이 초과, 성과가치 면에서 과대 대표되었고, 미래통합당은 41.5% 득표하였는데 84석이 당선되어 득표율 대비 21석이 미달, 과소 대표되었는데, 그 정당으로 비례대표 선거에 참여하지 않아 그 불비례성은 그대로 방치되었고, 정의당은 지역구선거에서 1.7% 득표하였는데 1석이 당선되어 득표율 대비 3석이 미달, 과소대표되었는바, 비례대표 선거에서 9.67% 득표하여 법 제189조 제2항에 의하면 3석을 배분받게 되므로 이는 47석에 대한 득표율 대비로 보면 5석보다 적어 그 불비례성은 개선되기는커녕 더 악화되는 결과가 된다.

※산식 : {(300-176)×0.1085-1}÷2=6.227 ☞ 1석(준연동의석 배분)
           정의당의 잔여의석 배분기준수 1.84 ☞ 2석(잔여의석 배분)
           [* 정의당 77개 지역구에서 후보자 냄]

# 중앙선거관리위원회 정의당 준연동의석 3석 배분 및 결정 오류  
  추정 산식 : {(300-0)×0.1085-1}÷2=15.775(16) ☞ 3석(준연동의석 배분)

2. 제21대 국회의원선거의 지역구선거에서 발생한 더불어민주당의 37석 초과의 불비례성을 해소하려면, 원칙적인 연동형 대표제도에 의하면 비례대표 배정 의석에 37석을 증가하여 정당투표에 의한 비례대표 의석을 정하여야 하고, 이 사건 공직선거법 준연동형 규정 방식에 따르면 37석의 2분의 1인 18.5을 감축하여 정당투표에 의한 비례대표 배분 의석수에 보태야 할 것인데, 규정상 그렇게 하지 아니하였다. 만약 감축하는 방식을 채택했다면 지역구선거 유권자의 의사에 반하여 국민주권, 대의민주주의, 자유 선거원칙에 위반되는 문제가 야기될 것이다. 결국 공직선거법 제189조의 준연동형 비례대표제는 제도 자체에 위헌성이 있다. 

3. 공직선거법 제189조의 준연동형 비례대표제에 의하면, 지역구선거에 참여한 정당의 후보자를 내지 않은 지역구 수와 지역구 당선자 수를 빼서 연동의석 배분 수를 정하도록 하고 있어, 지역구선거와 비례대표 선거에 모두 참여한 정당은 비례대표 의석 배분에 있어 비례대표 정당 득표율보다 의석을 적게 배분받게 되어 있다. 

제21대 국회의원선거에서 비례대표 의석할당 정당으로서 유일하게 지역구선거에 참여한 정의당이 득표율보다 2석 적게 받게 되는 결과가 그러하고, 지역구선거와 비례대표 선거에 모두 입후보한 어떤 정당이 지역구선거와 비례대표 선거에서 모두 50%를 획득하더라도 총 의석은 과반에 크게 미달하게 된다[산식: {(300-0)×0.5-127}÷2 =11.5, 127+11.5=138.5, 254개 지역구 모두 참여].

유권자의 의사에 따르는 것이 아니라 제도상 실질적으로 지역구선거와 비례대표 선거에서 정당이 동시에 참여할 수 없게 하고 있으므로, 위 규정은 국민주권, 대의민주주의에 위반되고 정당의 선거 자유 및 직접·자유선거 원칙에 위반되므로 위헌이다. 

4. 더구나 이 사건 준연동형 비례대표제를 도입하는 입법에 있어, 당시 여당인 더불어민주당은 당시 제1야당인 미래통합당을 배제하고 정의당 등만으로 합의하여 법안을 통과시켰는데, 정작 제21대 국회의원선거 전에 더불어민주당은 비례대표 선거를 위한 이른바 위성정당인 ‘더불어시민당’을 창당하여 선거에 참여함으로써 준연동형 비례대표자의 도입 취지인 선거의 불비례성이 전혀 개선되지 않았고, 스스로 그 입법 취지를 무산시켜 민주국가에서 국민이 주권을 행사하는 신성한 선거에서 원칙과 신뢰에 반하는 행위를 하였다. 유권자가 자신의 투표 가치가 어떻게 결정되는지 알 수 없는 상태에서 투표하여 국민의 의사가 심히 왜곡되었다.

지역구선거에서 49.9%를 득표하여 163석이라는 얻은 정당이 스스로 만든 제도로 인해 그 정당으로 비례대표 선거에 참여하지 아니하고, 더불어시민당이라는‘페이퍼 정당’을 만들어 33.35%를 득표하였다는 사실은, 일부 유권자가 스스로 의사에 따라 다른 비례정당에 투표한 점을 고려하더라도, 유권자의 투표 의사에 혼란 야기의 결과라고 볼 수 있고, 민주국가의 신성한 주권 행사에 유권자에게 탈법을 강요하는 헌법 파훼의 결과라고 보지 않을 수 없다. 

5. 비례대표 선거는 주권자인 국민이 인물에 투표하는 것이 아니고 정당에 투표하는 것인데, 준연동형 비례대표제로 인하여 선거를 앞두고‘페이퍼 정당’을 위시하여 무수한 정당이 급조하여 창립되는바, 유권자가 이러한 정당의 활동 실적과 내용을 도무지 알 수 없고, 형식적인 정강 정책만 보고 그 상태에서 유권자가 투표권을 행사하게 되므로, 정당투표제도의 도입 취지에 어긋나고, 근본적으로 국민주권과 민주주의 및 대의제의 본질에 부합된다고 할 수 없다.  

오는 제22대 국회의원선거에서는 공직선거법이나 정당법에 근거가 없는 비례연합정당을 비롯한 비례대표 선거를 겨냥하여 더 많은 신설 정당이 창당될 것이 예상되어 선거의 혼란과 유권자의 혼동이 더욱 가중되고 있다. 이 준연동형 비례대표제에 따라 그대로 실시된다면 지역구선거와 비례대표 선거에 모두 후보자를 내어 참여한 정당과 그 소속 후보자에 투표한 유권자의 의사와 그 성과가치는 심각하게 훼손될 것이다. 

1)공직선거법상 비례대표 선거는 정당의 정강정책 등 정당활동을 보고 유권자가 정당 단위로 투표하도록 하고 있고, 공직선거법상 후보자는 정당 단위로 등록하도록 하고 2개 이상의 당원으로 등록된 경우는 등록 무효로 처리하고 있으며(공직선거법 제47조, 제49조, 제52조), 공직선거법상 비례대표 투표에 있어 다수의 정당이 연합공천하고 정당후보자명부를 작성하도록 하는 규정이 없다. 따라서 비례대표정당의 연합공천은 대의민주주의, 직접·평등·자유선거원칙, 법치주의 원칙에 위반될 소지가 큽니다. 이 사건 준연동형 비례대표제가 시행되어 지난 제21대 국회의원선거가 진행되고, 이제 다가올 제22대 국회의원선거를 앞두고 이와 같은 위헌적인 정당으로 비례대표 선거에 참여하려는 지경까지 이르게 되고 있다.

동서독 통일 무렵 1990년 연방의원의원선거에서 5% 저지 규정으로 군소정당과 동독의 정당들의 상대적인 불이익을 줄여 주기 위하여 예외적으로 도입한 비경쟁관계에 있는 정당들간의 연합명부제도(서독연방선거법 제53조 제2항)가 동·서독 정당구도의 현실성을 무시한 제도로서 오히려 대정당에 의한 선거 조작의 위험성을 안고 있어 평등·자유선거원칙에 위반된다고 위헌결정된 바 있다(BVerfGE 82, 322). 허영, 헌법이론과 헌법 박영사 2013년 845-6면 각주 538 참조. 

헌법을 생각하는 변호사 모임 회장 문 효 남