권력구조: 南北출신 대통령-부통령 분점… 내각제는 혼란 우려

의회제도: 인구-지역대표로 분리, 총의석수 450~600석이 적절

정당제도: 극좌-극우 정당 배제… 중도성향 온건다당제 키워야

《통일 이후 정부 형태는 정부통령제나 제한적인 의원내각제가, 그리고 의회제도는 상하 양원제가 적절하다는 보고서가 나왔다. 이는 국회 행정안전위원회 소속 자유선진당 이명수 의원이 22일 중앙선거관리위원회로부터 받은 ‘남북통합 대비 선거관리기구 설립운영방안 보고서’에 따른 것이다. 선관위는 통일연구원에 지난해 5월 용역을 맡겨 같은 해 9월 보고서를 제출받았다.》

○ 北 핵심인물 공직서 제외해야

보고서는 “통일 후 권력구조에 대해 대통령제와 의원내각제 중 어느 제도를 선택하든 보완할 필요가 있다”고 지적했다.

이 보고서에 따르면 정부 형태 중 대통령제는 운용하기 쉽고 일사불란한 국가 통합에 적합하다는 평가를 받았다. 그러나 대통령제를 채택할 경우 남한의 독식으로 북한 주민들이 소외될 가능성이 커 사회 통합에 걸림돌이 될 수 있는 것으로 지적됐다.

따라서 대안으로 “대통령이 독식하는 대통령제 대신 부통령제를 도입해 러닝메이트로 남한과 북한이 대통령과 부통령 후보를 나눠 선거를 치러야 한다”고 보고서는 제안했다.

또 이 보고서는 “정부를 구성할 때 북한지역 출신의 관료 진출을 보장해야 하며 정부 각 부처에 부(副)장관직을 두고 남북한 지역 출신으로 균등하게 충원하는 방안도 검토할 수 있다”고 말했다.

그러나 통일 이전의 북한 노동당이나 국가보위부의 핵심 인물 및 자유민주주의 체제를 부정하는 사람은 공직에서 제외해야 한다고 보고서는 지적했다.

이 보고서는 통일 이후 지역갈등과 계층갈등, 세대갈등이 복잡하게 교차함에 따라 여러 개의 당이 공존하는 다당제가 될 가능성이 클 것으로 예측했다.

이에 따라 “의원내각제는 통일한국의 복합적인 이익을 대변하는 정당들을 조정하고 협상을 쉽게 하는데 적합한 면이 있다”고 보고했다. 다당제에서 대통령제를 도입할 경우 대통령 소속 정당이 국회에서 다수 의석을 차지하지 못할 경우 정치가 불안해지고 정당 간 이합집산이 뒤따를 수 있다는 우려가 있다는 것이다.

그러나 갑자기 통일 후 내각제를 실시할 경우 혼란이 올 수 있고 내각 불신임으로 빈번한 정권교체가 일어날 수 있다는 점은 문제로 지적됐다.

이 보고서는 “외교·국방을 대통령이 맡고 국내 정치를 총리가 담당하는 이원집정부제의 경우 대통령과 총리 간의 권력 분점이 모호하고 소속 정당이 달라 갈등이 발생할 수 있는 복잡한 체제여서 적절하지 않다”고 주장했다.

○ 인구 7000만 명에 단원제는 부적합

이 보고서는 “현행 단원제로는 통일 이후 7000만 명의 인구를 대표하기에 적합하지 않다”며 “남북한 지역 갈등을 완화하기 위해 상하원의 양원제가 적합하다”고 밝혔다.

하원의원은 현행 우리나라 지역구 선거처럼 인구 대표로, 상원의원은 북한을 배려하는 차원에서 지역 대표로 선출해야 한다는 것이다.

이 보고서는 “상원의원은 남한지역 선거구와 북한지역 선거구의 수를 동수로 해 남북한이 서로 같은 수만큼 선출해야 한다”고 제안했다. 남북한 지역의 선거구를 각각 1특별시, 9도의 행정구역에 따라 10개의 선거구를 형성한 뒤 선거구당 5명의 상원 의원을 뽑자는 것이다. 이 경우 모두 100명의 상원의원이 선출된다.

또 “상하원 의원은 국민의 대표성을 확고히 가질 수 있도록 모두 직접 선거로 선출해야 한다”고 강조했다.

국회의원 선거제도는 “대통령제든 의원내각제든 상관없이 지금처럼 다수대표제와 비례대표제가 병행 실시되는 게 바람직하다”는 의견을 내놓았다.

다만 “지역구의 경우 지금과 같이 지역별로 최다 득표자를 선출하는 방식을 택하지만 비례대표제의 경우 독일과 같이 도(道) 단위로 후보자 명부를 작성한 뒤 득표 비율에 따라 선출하는 것이 바람직하다”고 밝혔다.

이 경우 비례대표는 남북한 각각 10개의 선거구에서 선출되며 도별 비례대표 할당 의석은 인구비례에 따라 나누자고 제안했다.

의석수는 지역구의 경우 300∼400석, 비례대표제는 150∼200석으로 총의석은 450∼600석이 적절하다고 분석했다.

○ 노동당 재산 국고환수 필요

정당제도는 “보수 정당과 중도우파 정당, 중도좌파 정당이 중간영역을 차지하고 극좌 정당이나 극우 정당이 존재하지 않는 온건다당제가 바람직하다”고 보고서는 밝혔다.

이 보고서는 “통일 후 노동당 또는 그 잔존 세력의 영향력이 약화돼야 한다”고 주장했다. 전체 북한 인구의 약 15%에 해당하는 300만 명 정도의 노동당원은 그동안 북한에서 정치 사회적인 혜택을 받아왔기 때문에 상대적 박탈감과 통일에 대한 불만 등으로 재기를 추진할 것이라는 점이 우려됐다. 이를 막기 위해 “노동당과 외곽 단체의 재산을 국고로 환수하는 작업이 필요하다”고 제안했다.

또 “북한 내 노동당 이외의 기존 위성정당과 통일 후 생겨날 각종 정치사회단체, 정당을 지원해야 한다”는 얘기도 나왔다. 독일 통일 과정에서도 통일 이후 새로 결성된 신포럼, ‘민주적 각성’ 등 정치사회단체와 독일사회연합, 민주혁신당, 독일동맹 등 군소정당이 동독의 민주화와 시장경제 체제로의 전환을 촉진하는 분위기를 확산시키는 데 큰 역할을 했다고 보고서는 분석했다.

다만 소수정당의 난립을 방지하기 위해 정당 설립 요건은 강화할 필요가 있다는 설명이다. 이명수 의원은 “통일 후 우리나라의 근간이 되는 정치제도에 대해 시나리오별로 종합적이고 체계적인 준비가 시급하다”고 말했다.

선관위는 “기획실 산하에 재정관리과가 통일 이후 미래를 대비하는 차원에서 지난해 용역을 맡겼으며 통일연구원 연수 과정을 통해 선관위 직원들이 북한 선거 관련 정보를 익히고 있다”고 말했다.

동정민 기자 ditto@donga.com