국회 미래한국헌법연구회 세미나 발제문

2008. 7. 7. 오후 3시

경제관련 한국헌법의 문제와 헌법개정 방향

민경국 (강원대 경제무역학부 교수)

대통령을 우리 손으로 뽑기만 하면 만사가 해결될 것으로 믿고 대통령 직선을 중심으로 1987년 아홉 번째 개헌을 했다. 그러나 우리가 믿은 대로 일이 잘돼가는 것이 아니었다. 1987년-체제는 우리를 실망시켰다. 경제는 불안해졌고 고용도 불안하고 성장도 불안해졌다. 정치권은 무책임하고 그 결과, 모든 피해는 국민들이 짊어져야했다. 개헌한지 20년이 지난 금년, 그리고 헌법을 제정한지 60년이 되는 금년, 우리에게 주어진 것은 겹겹이 쌓인 규제 덩어리와 경제의 취약성이다.

제헌헌법 이후 60년, 그리고 9차개헌 20년이 지난 지금, 정치권이나 학계에서 개헌논의가 한창이다. 그 논의에서 다루고 있는 문제들을 보면 대체로 다음과 같다:

-내각책임제나 대통령중심제냐;

-분권형 대통령제냐 또는 이원집정제냐;

-대통령 연임제냐 아니냐;

-부통령제를 둘 것인가.

이밖에도 선거제도의 개선, 비례대표제의 개선, 정당제도의 개선 등, 크고 작은 문제들에 대한 다양한 논의가 진행 중이다. 이 같은 헌법논의는 오늘날 우리가 겪고 있는 다양한 정치적 경제적 문제들의 근원적 요인이 잘못된 현행헌법의 탓이라는 기존의 한국헌법에 대한 불만에서 나온 것이다.

그런데 그 불만이 무엇이든 한국헌법에 관한 논의는 두 가지 공통점이 있다. 하나는 “지속가능한 민주주의(sustainable democracy)”를 찾아보자는 것이다. 두 번째 공통점은 개헌논의의 핵심이 국가권력 구조와 관련된 것이다. 이 같은 개헌논의는 대단히 중요하고 바람직스럽다는 것은 두말할 필요가 없다.

그러나 필요한 논의가 또 있다. 경제관련 헌법이 그것이다. 어떤 방향으로 경제관련 헌법을 개정해야 할 것인가에 관한 논의이다. 이것은 지속가능한 경제질서 (sustainable economic order)”가 무엇인가에 관한 논의이다.

제헌 이후 9차례나 개정한 것이 현행헌법이다. 기간산업의 국유화와 무역통제, 근로자의 기업이익 균점권 같은 제헌헌법의 강력한 사회주의 요소는 배제되기는 했지만 통제경제적인 성향은 변동 없이 유지되고 있다. 오히려 개헌할 때마다 정부간섭이 추가되어 간섭범위가 확대되었다.

현행헌법이 추구하고 있는 경제질서는 지속가능한가? 무엇이 잘못되어 있는가? 그리고 어떤 방향으로 헌법을 개정해야 할 것인가? 이 문제를 다루기 위해서 현행헌법의 추구하고 있는 경제질서는 무엇인가의 문제를 설명하자.

현행헌법의 경제질서: 사회적 시장경제

한국헌법은 자본주의에 대한 적대적 분위기가 강력하게 지배하고 있던 20세기 중엽에 생성되었다. 이런 분위기를 반영한 듯, 무역의 통제와 기간산업의 국유화, 근로자의 이익균점권과 같은 강력한 사회주의 요소를 가진 헌법이었다. 제헌헙법의 탄생에 막대한 영향을 미쳤던 고(故) 유진오 박사는 제헌헌법의 경제질서를 “민주적 시장경제(democratic market economy)”라고 불렀다.

제헌헌법 이후 9차례나 개정했다. 현행헌법은 1987년 제9차 개헌의 결과물이다. 개정해오면서 극단적인 사회주의 요소는 완화되기는 했지만 통제적이고 간섭주의적인 성향은 거의 변동이 없었다(<도표-1> 참조).

대만이나 또는 스위스 헌법에서나 볼 수 있을 정도로 매우 드믄 일임에도 경제에 관한 별도의 장을 마련하기까지 하여 한국헌법은 경제에 대한 정부의 적극적인 개입을 천명하고 있다. 물론 제119조 1항에서 “대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다.”고 명시함으로써 우리나라의 기본 경제질서가 시장경제체제임을 천명하고 있기는 하다.

<도표-1> 헌법상 정부간섭의 유형

	헌법 조항과 정부간섭의 내용
경제활동 규제	●제119조 2항(균형성장, 경제안정, 소득분배, 시장지배와․ 경제력 남용억제, 경제민주화를 위한 규제와 조정) ●제120조(자연자원에 대한 제한적 특허, 국토와 자원의 균형개발을 위 한 계획) ●제121조(경자유전원칙, 농지의 임대차의 제한) ●제122조(국토의 균형발전을 위한 이용과 개발제한)
보호육성 지원(편들기,편가르기 정책)	●제123조(농어촌 개발계획, 지역의 균형발전, 중소기업보호육성, 농수 산물가격안정과 농어민 보호) ●제124조(소비자 보호운동의 보장) ●제125조(대외무역의 육성, 규제, 조정) ● 제127조(국가의 과학기술개발, 국가표준제도 확립)
복지와 분배 (보호와 지원;편들기 또는 편가르기 정책)	●제32조(노동의 권리와 의무를 규정, 적정임금과 최저 임금 보장, 고용증대 노력, 년소자와 부녀자의 특별보호, 국가유공자 유가족의 고용우선) ●제34조(사회보장, 사회복지의 증진, 여자의 복지, 노인과 청소년 복지, 신체장애자 질병 노령) ●제35조(환경권과 주택개발정책)

그러나 같은 조 제2항에서 “균형성장,” “국민경제의 안정”“적정한 소득분배,” “시장의 지배와 경제력 남용 방지,” “경제민주화” 등을 이유로 국가가 경제에 간섭할 수 있도록 넓은 문을 열어놓고 있다.

한국헌법이 국가개입을 요구하는 것은 이 조항만이 아니다. 경제에 관한 장의 나머지 120조에서 127조까지 농어업과 같이 특정 산업의 보호 육성, 지역경제의 보호육성, 중소기업 보호, 건전한 소비행위 장려, 과학기술 혁신 등 특정부문의 보호육성을 위한 정부의 다양한 간섭을 천명하고 있다.

헌법은 사회권적 기본권의 명분으로 특정계층의 이익을 보호하기 위한 간섭과 강력한 재분배 정책을 천명하는 것에도 대단히 적극적이다. 더구나 헌법은 헌법전문에서까지 “각인의 기회를 균등히 하고” 또는 “국민생활의 균등한 향상” 등과 같이 평등주의를 요구하고 있다.

헌법이 천명한 경제에 대한 간섭의 범위가 얼마나 큰가는 경제조항을 국제적으로 비교한 자유기업원 김정호 원장의 보고서가 분명히 답해주고 있다(<도표-2> 참조). 헌법에 간섭조항이 많다는 점에서 한국헌법은 사회주의 국가군에 유사하다.

<도표-2>헌법경제조항의 국제적 비교

한국헌법은 한편으로는 자유시장경제를 전제하면서 다른 한편으로는 국가의 적극적인 간섭을 천명하고 있다. 헌법학자들은 헌법이 추구하는 경제질서를 “사회적 시장경제(social market economy)”라고 부르고 있다. 헌법재판소의 판결에서도 그 같은 경제질서를 확인하고 있다. 2001년 상속세와 관련된 헌법재판에서 헌법재판소는 “......... 자유시장경제에 수반되는 모순을 제거하고 사회정의와 경제민주화를 실현하기 위하여 국가적 규제와 조정들을 광범위하게 인정하는 사회적 시장경제질서의 헌법이념에 따라 .....”라고 판결하고 있다(강조는 필자).

우리가 주목하는 것은 경제관련 현행헌법이 “좋은” 헌법인가, 현행헌법이 내포하고 있는 결함이 무엇인가의 문제이다.

경제관련 한국헌법의 4가지 잘못

한국헌법의 고질적인 결함은 다음과 같이 다섯 가지이다. 첫째로 자유시장경제에 대한 그릇된 생각이다. 둘째로 정부의 간섭주의가 경제문제의 해결사로 보는 관점이다. 셋 번째는 한국헌법은 이권추구를 조장하고 사회통합이 아니라 갈등을 조성하는 헌법이라는 것이다. 한국헌법은 품위와 권위가 없다는 것이 네 번째 한국헌법의 결함이다.

(1)자유시장경제를 잘못 보고 있는 헌법

한국헌법은 자유시장경제는 갖가지 모순을 안고 있기 때문에 이 “모순”을 해결하기 위해서는 국가가 적극적으로 나서야 한다는 것이다. 모순이란 무엇인가? 그곳은 헌법조항에 잘 나타나 있다. 경제성장 문제, 분배문제, 빈곤과 실업문제 그리고 환경문제와 경제안정 문제 등이다. 이런 경제문제는 자유시장경제에 맡길 수 없다는 것, 정부가 적극적으로 나서야 비로소 해결될 수 있다는 것이다. 이것이 헌법이 전제한 시장경제관이다.

그 증거로 식자(識者)들은 곧잘 1930년대 대공황과 루스벨트 대통령을 제시하곤 한다. 자유시장경제는 대량 실업과 심각한 경제침체와 경제불안의 해결사가 아니라 오히려 이런 공황의 원인이라는 것, 이런 공황에서 미국경제를 구출한 것이 간섭주의로서 루스벨트의 뉴딜이라는 것이다.

시장경제에 대한 불신과 간섭주의에 대한 신뢰, 이것이 경제관련 한국헌법의 정신이다. 이 맥락에서 제기되는 문제는 두 가지이다. 하나는 정부의 간섭이 성장과 분배, 실업, 경제안정, 빈곤의 문제 등, 이런 문제를 성공적으로 해결할 수 있는가의 문제이다. 둘째로 제기되는 문제는 자유와 책임, 그리고 사유재산, 개방화를 기반으로 하는 자유시장경제가 헌법이 전제하는 거처럼 실업, 빈곤, 환경, 공황, 분배의 악화 등과 같은 각종 경제문제를 야기하는 체제인가이다.

각 헌법조항을 일일이 분석할 필요도 없이 지난 반세기 동안 이론적 역사적 경험의 결과만 본다고 해도 헌법이 전제하고 있는 경제관은 틀렸다는 것이 또렷이 드러난다. 역사적 경험을 통하여 우리는 성공한 나라와 실패한 나라를 구분해주는 중요한 기준을 발견할 수 있다. 성공한 나라는 한결같이 개인의 자유와 재산을 확실하게 보호한 나라였다는 것이다. 다시 말하면 시장경제원칙을 확실하게 지킨 나라나 정부는 빈곤의 문제는 물론 성장과 번영 그리고 분배문제 환경문제 심지어 주택문제까지도 성공적으로 해결했다는 것이다.

가장 최근의 사례만 보아도 확실하다. 과거 사회주의 국가였던 동유럽국가들 가운데 사회주의의 탈을 벗고 시장경제의 원칙을 지켰던 발틱 3국이나 헝가리, 체코 등은 버젓이 중진국의 대열에 들어섰다. 사회주의 늪에서 헤어나지 못한 나라들은 아직도 빈곤에 허덕이고 있다. 개인의 자유와 재산권을 지키지 못한 남미국가들도 빈곤의 악순환에서 벗어나지 못하고 있는 것은 매한가지이다.

독일만 해도 그렇다. 자유시장경제를 확실히 지켰던 1950~60년대에는 생산성도 높고 성장도 높았다. 실업 문제도 만족스럽게 해결했고 분배도 개선되었다. 그러나 정부의 간섭이 심해지기 시작했던 1970년대 이후에는 정부가 커지면서 생산성도 줄어들었고 성장도 느렸고 실업은 급격히 늘어났다. 흥망성쇠는 시장경제를 제대로 지키느냐에 달려있다는 것은 스웨덴과 프랑스도 예외가 아니었다. 영국의 대처수상과 미국의 레이건 대통령은 침체의 늪에서 자국경제를 살렸다. 확실하게 시장경제원칙을 지켰기 때문이었다.

미국의 대공황에 대한 헌법학자들의 해석도 전적으로 잘못된 것이다. 경제사가들이 또렷하게 보여주고 있듯이 미국의 경제공황의 원인은 자유시장경제의 탓이 아니라 후버 대통령시대의 통화팽창과 보호주의, 그리고 경제규제의 탓이었다. 루스벨트가 이런 참담한 대공황을 극복했다는 것도 터무니없는 낭설이다. 그의 집권기간 동안의 성과가 입증한다. 평균 실업률은 17.2%였고 14% 아래로 내려간 때가 없었다. 생산도 1929년의 70%, 민간투자는 1929년의 절반이었다.

경제가 공황의 늪으로부터 튀어 나올 수 없었던 이유, 이것은 반 시장적인 뉴딜 정책 때문이었다. 포퓰리즘적인 친 노동정책, 기업의 발목을 잡는 독과점 규제, 금융과 무역규제, 가격규제, 노임규제, 낭비적인 거대한 토목공사나 취로사업 등이 ‘자생적인’ 시장경제의 발목을 잡았기 때문이었다.

주도적인 경제사가들이 전적으로 인정하듯이 미국경제를 구출하여 번영의 길로 이끈 것은 종전(終戰)과 함께 1945년 트루먼이 집권하면서부터 회복된 자유무역과 시장경제였다. 시장경제는 내외의 어떤 장애물도 스스로 극복할 수 있는 거대한 능력이 있다. 가격과 비용의 자율적인 조정을 통해서, 노동생산성과 경영효율성의 자율적인 제고를 통해서 그리고 특히 새로운 저축과 투자를 통하여 내적인 또는 외적인 장애물을 스스로 극복할 수 있는 폭발적인 힘이 있다. 시장경제는 거대한 자생력에 의해서 흐트러진 경제를 번영의 길로 유도한다. 그래서 경제문제의 지속가능한 해법은 정부의 간여가 아니라 자유무역과 시장경제이다.

우리가 확인하는 것은 한국헌법은 자유시장경제에 대한 터무니없는 오해를 기반으로 하여 작성된 것, 따라서 경제관련 헌법조항은 개정의 대상이라는 것이다.

(2) 치명적 자만을 전제한 헌법

경제관련 현행헌법은 정부의 계획과 규제가 경제를 번영시킨다고 주장한다. 경제에 대한 국가의 의도적인 계획과 간섭을 통해서만 시장과 시민사회의 조건을 개선할 수 있다는 것이다. 경제자유 대신에 국가에 의한 규제와 간섭으로 대체해야 한다는 것이다. 이런 믿음은 국가의 규제담당자들이 계획과 간섭에 필요한 지식을 완전히 가지고 있다는 것을 전제한 것이다.

그러나 이런 전제는 하이에크(F. A. Hayek)가 이미 1930년대에 유명한 사회주의 계산논쟁에서 제기했던 “지식의 문제”를 간과한 것이다. 정부가 경제전반을 계획하든, 부분적으로 계획하든 성공할 수 있기 위해서는 민간인들이 제각기 처한 상황, 그들의 생각과 그들의 계획을 알아야 한다. 그러나 각처에 분산되어 있는 이런 지식을 관료가 전부 수집 가공하기가 불가능하다. 이것은 원천적으로 불가능하다.

불가능하니까 정부의 계획과 규제를 포기하는 것이 합리적이다. 민간에게 자유를 허용해야 한다는 말이다. 자유가 주어지면 민간인들은 제각기 가지고 있는 지식-관료가 접근하기가 불가능한 지식-을 자신들의 목적을 위해서 효과적으로 이용할 수 있다. 하이에크가 최초로 발견했듯이, 시장경제는 각처에 분산되어 있는 지식을 가장 효과적으로 사용하게 하는 경제질서이다.

지식의 문제를 도외시하고, 정부의 계획과 규제가 중요하다는 것은 지식의 자만(自慢)이다. 이것이 자만이라는 것은 미제스(L. v. Mises)가 적절히 지적했듯이, 규제가 규제를 낳고 또 규제를 야기하는 현상, 우리가 현실의 정치에서 빈번히 목격하는 현상이 입증한다. 국가의 규제담당자들이 계획과 규제에 필요한 모든 지식을 완전히 가지고 있다면 한 번의 규제로 끝날 것이다. 몰랐던 부작용이 자꾸 생겨나니까 이를 제거하기 위해 또 다른 규제가 필요한 것이다.

규제가 규제를 낳는 이런 자만에서 비롯된 경제개입의 유형은 대단히 많다. 투기 명분으로 주택수요를 규제하면 공급부족의 예상치 못한 부작용을 야기하고, 이 공급부족을 완화하기 위해 또 다른 규제를 야기한다. 일자리 안정을 위한 노동시장 규제는 신규고용을 꺼리고 이로써 실업의 증가를 야기한다. 실업을 줄이기 위해 정부의 지출을 늘린다.

규제가 첩첩이 쌓이는 이유도 사실은 규제당국의 지식의 자만에서 비롯된 것이라고 말할 수 있다. 겹겹이 쌓이는 규제로 개인의 자유와 재산이 침해되고, 그 결과 생산성은 줄어들고, 실업은 늘어나고 성장은 침체된다. 이런 자만의 결과는 치명적이다. 그래서 이를 두고 ‘치명적 자만’이라는 하이에크의 말은 정곡을 찌른다.

(3) 편 가르기를 통해 이권추구를 조장하는 한국헌법

경제관련 한국헌법은 특정한 산업이나 특정집단의 이익을 보호 육성하는 조항이 많다(<도표-3>참조). 일종의 편 가르기 또는 편들기 정책이다. 이 정책은 차별정책인데, 엄격한 의미에서 헌법 제11조의 차별금지 원칙과 모순된 것이다. 그것은

경제력 남용방지

자연자원보호

국토균형발전

토지소유권제한

경자유전원칙

농어업보호

중소기업보호

소비자보호운동

대외무역조정

과학기술개발

국가표준

환경권

한국

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미국

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독일

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프랑스

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일본

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구소련

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중국

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북한

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쿠바

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편가르기 헌법조항	편들기 헌법 조항
대기업 규제(헌법제119조 2항)	중소기업 보호육성 (제123조 제3항)
부자 규제(헌법제 119조 2항, 사회권적 기본권))	가난한자 보호(제119조 제2항, 사회권적 기본권조항)
대도시 규제(헌법 제123조 제2항)	지역의 보호육성 (제123조 2항)
	여자 보호(제32조 4항, 제34조 제3항)
	노인 청소년 보호(제34조 4항)
	농어촌 보호(제123조 4항)
	수출산업보호(제125조)

<도표-3> 편가르기와 편들기 조항

뷰캐넌(J. M. Buchanan)이 적절히 묘사하고 있듯이, 법의 지배원칙의 핵심이 되고 있는 보편성 원칙에도 어긋난다. 경제관련 한국헌법은 명시적으로 편들기 정책을 요구하지만 그러나 한국헌법이 요구한 규제도 차별적인 정책을 필요로 한다. 예를 들면 제119조 제2항의 균형성장, 사회권적 기본권이 요구하는 재분배정책과 같이 시장과정의 결과를 수정하는 모든 정책은 결과적으로 차별적이다. 균형성장에 합당한 기업이나 경제활동은 지원 육성하고 그에 합당하지 않은 것은 보호육성에서 배제되기 때문이다.

위험스러운 것은 편들기/ 편가르기 헌법 하에서는 정부로부터 지원이나 보호를 받으려는 이권추구 동기가 활성화된다는 것이다. 특정산업이나 특정집단이 여러 가지 그럴 듯한 이유를 들어 보호나 지원을 요구한다. 그런 지원이나 보호를 받는 자들은 경쟁하지 않고 편하게 이익을 추구할 수 있다. 이런 편파적인 정책이 허용되는 경제에서는 산업이나 집단들이 생산적인 활동으로부터 이익을 추구하려고 하지 않고 국가로부터 특권을 얻어내려고 노력한다. 이것은 지극히 비생산적이다.

더구나 헌법상 보호받는 집단과 보호받지 못하는 집단을 구분하는 경우, 두 집단 사이에 갈등이 야기된다. 이것은 사회통합에 부정적이다. 계층 갈등과 지역갈등이 그 전형적인 예이다. 이런 갈등은 정부와 집단사이의 갈등으로 비화되고 정부의 신뢰가 상실된다. 헌법이 통합기능을 제대로 수행하려면 특수한 이해를 가진 집단을 보호하는 것이 아니라 보편적 이익을 보호하고 육성하는 것이다.

(4)백화점 진열장식 헌법전(憲法典)으로 품위와 권위가 상실된 헌법

현행 중국헌법이나 옛 소련 헌법에서 볼 수 있듯이 사회주의 국가헌법의 특징은 백화점 진열장 식으로 헌법에 경제규제나 지원과 관련된 조항을 늘어놓고 있다. 그리고 시시콜콜한 것까지도 헌법에서 다루고 있다. 경제관련 헌법도 마찬가지이다. 다양한 조항들, 유사한 내용의 조항들이 진열되어 있다. 좋다고 여기는 것은 전부다 들어 있다. 헌법 제123조는 5개항을, 제32조는 6개항을 포함하고 있다.

시시콜콜한 것들까지도 헌법에서 다루고 있다. 예를 들면 과학기술 발전과 관련된 헌법 제127조는 대의 기관이 국회의 입법에서도 얼마든지 다룰 수 있는 대상이다. 소비자 보호운동 육성의 문제도 헌법에서 다루고 있다. 이런 식이라면 소액주주운동도 보호의 대상으로 헌법에 다루는 것을 반대할 이유가 없을 것이다.

흥미로운 것은 개정할 때 마다 경제에 관한 장에 들어있는 조항의 수가 늘어났다는 것이다. 제9장 경제의 장은 제헌헌법에서는 제헌헌법에서는 6개조로 구성되어 있었다. 그러나 그 후 점차 증가하여 현행헌법에서는 18개 조항으로 대폭 늘어났다. (<도표4>참조)

<도표-4> 경제의 장의 헌법조항 수효의 변화

제9차 개헌(현행헌법)	18개조항 (119조~127조)
제8차개헌(제5공화국)	16개조항 (120조~128조)
제5차개헌(제3공화국)	11개조항 (제111조~118조).
제헌헌법:	6개조(제84조~제89조)

사회권적 기본권 조항도 마찬가지로 개헌할 때 마다 증가했다. 제헌헌법에서는 총 4개 조항이었으나, 그러나 현행헌법에서는 15개 조항으로 증가했다.(<도표-6>참조)

<도표-6>사회복지와 분배관련 헌법조항의 변천과정

	제헌 헌법	제5차 개헌	제8차 개헌	제9차 개헌
근로의무와 권리조항	제17조 3개항	제28조 4개항	제30조 5개항	제32조 6개항
분배와 사회복지 조항	제19조 1개조	제30조 3개항	제32조 3개항	제34조 6개항
환경과 주택정책	-	-	제33조 1개조	제35조 3개항
총 합계	4개조항	7개항	9개조항	15개 조항

개헌할 때마다 왜 증가했나? 국민투표에서 다수의 지지를, 특히 이익단 체들의 지지를 받기 위한 전략이라고 추정된다. 다수의 지지를 얻기 위해 특정집단의 보호 나 지위향상, 권익의 보호육성을 약속했으리라고 본다. 이익단체들이나 이념단체들 또는 유권자들이 좋다고 한다고 해서 전부 집어 넣은 헌법이라고 보아도 무방하다. 이것은 “좋은 헌법”이 될 수 없다. 헌법적 품위와 권위를 상실하기 때문이다.

헌법은 간소하게 지향하는 원칙과 정신만 담고 나머지는 하위법에서 다루게 하는 것, 대의기관으로서 국회가 담당하도록 하는 것, 이것이 합리적이다. 한국헌법은 헌법이 다루어야 할 것, 의회가 다루어야 할 것, 시장경제가 다루어야 할 것, 이런 것을 구분하지 않고 있다.

국가권력을 제한하는 헌법이 매우 중요하다.

오늘날 정치권이나 학계에서 뜨겁게 진행 중인 개헌에 대한 논의의 중점은 “내각책임제냐 아니면 대통령 중심제냐”의 문제와 같은 권력구조에 관한 것이다. 이것은 “어떻게 국가권력을 조직하는 것이 적합한가?”에 관한 문제, 간단히 말해서 헌법규칙으로서 “조직규칙(organizational rule)”의 문제이다. 이에 집착하는 이유는 이해할만하다. 1987년 대통령은 우리 손으로 뽑기만 하면 만사가 해결될 것으로 믿었던 것이다. 그러나 그것이 아니었다. 1987년-체제는 우리를 실망시켰다. 경제는 불안해졌고 정치권은 무책임하고 모든 피해는 국민들이 짊어져야했다. 이 문제를 극복하기 위해서는 정지권력구조를 바꿔야 한다는 것이다.

(1) 중요한 것은 국가 권력을 제한하는 것

그러나 이와는 엄격히 구분해야 할 문제가 있다. “국가권력을 어떻게 효과적으로 제한할 것인가”의 문제, 간단히 말해서 헌법규칙으로서 “제한규칙(limiting rule)”의 문제가 그것이다. 국가의 역할과 국가의 의무를 무제한으로 허용하는 것이 아니라 이를 엄격히 제한하기 위한 헌법규칙이다. 예를 들면:

-정부지출규모, 지출용도를 헌법으로 제한하거나 적자예산을 엄격히 제한하는 헌 법규칙,

-세율를 누진세율 대신에 단일세율로 정하는 것,

-차별적인 내용을 가진 입법을 억제하는 헌법규칙

-개인의 자유와 재산을 보호하는 것을 국가의 과제로 제한하는 헌법규칙

-복지나 재분배를 위한 정부지출을 헌법으로 제한하는 것,

헌법규칙으로서 이런 제한 규칙은 국가의 권력을 제한하여 국가로부터의 개인의 자유와 재산의 침해를 막기 위한 것들이다.

국가권력을 조직하기 위한 규칙과 국가권력을 제한하는 규칙 가운데 어떤 것이 더 중요한가? 내각제를 가진 나라와 대통령제를 가진 나라를 비교하면 무엇이 중요한가를 알 수 있다. 독일과 영국을 보자. 모두 내각제이다. 그럼에도 경제적 상과는 전적으로 다르다. 캐나다의 프레이저 연구소의 보고에 따르면 영국의 자유도는 세계랭킹 5위권에 속한다. 그러나 독일은 20위권이다. 실업률에서 독일은 영국보다 항상 2~3배 높고 성장률은 배 이상 낮다. 이것은 내각제로도 설명할 수 없다.

독일헌법에는 경제와 관련하여 국가권력에 대한 제한규칙이 없다. 헌법은 시장간섭에 대해서는 의회의 전권에 맡겼다. 경제관련 불문 헌법이 있기는 하다. 사회적 시장경제가 그것이다. 그러나 이것은 국가의 과제와 관련하여 엄격한 제한이 없다. 그러나 영국의 불문헌법은 자유주의 전통에 따라 국가권력을 제한하여 개인의 자유와 재산의 보호를 중시한다. 바로 이 차이가 독일경제와 영국경제의 차이를 설명하는 중요한 요인이다.

우리가 주목하는 것은 국가권력을 제한하는 헌법을 가진 나라의 경제적 번영이 그것을 제한하는 장치가 없는 나라보다 훨씬 더 크다는 것이다. 이것이 분명한 명제라는 것은 대통령중심제인 미국과 대통령제인 프랑스의 비교에서도 드러난다. 미국의 자유도는 역시 영국과 마찬가지로 5위권이다. 그러나 프랑스는 52위권이다. 미국실업률에 비하여 프랑스의 실업률은 그 3배 정도다. 미국의 성장률은 프랑스의 성장률보다 2배 이상 높다. 이런 차이를 가져오는 이유는 미국은 국가의 권력을 제한하는 헌법을 가진 반면에 프랑스는 한국의 헌법과 같이 국가 권력을 제한하지 않고 있다.

우리가 염두에 두어야 할 것은 권력구조는 중요하지 않고, 국가권력을 제한하는 것, 이것이 중요하다는 것이다. 이런 명제는 영미에나 적용되는 특수한 것이 아니라, 보편적 원리이다. 인류의 역사를 돌이켜 보면 국가의 권력을 제한하여 개인의 자유와 재산을 보호한 나라는 번영했고 그렇지 못한 나라는 망했다. 로마의 흥망성쇠, 남미의 흥망성쇠도 같은 이유이다.

(2)‘1987년-체제’의 실패는 국가권력을 제한하지 못한 것

권력구조에 초점을 맞추는 개헌론은 ‘1987년-체제’의 실패를 잘못된 권력구조에서 찾고 있다. 그러나 이것은 착각이다. 그 실패는 헌법이 국가권력을 효과적으로 제한하는 제한규칙을 제대로 마련하지 못하고 오히려 국가에게 거의 무제한의 권력을 허용했기 때문이다. 이런 마련을 소홀이 한 이유가 있다. 대통령만 우리 손으로 뽑으면 만사가 해결될 것이라고 믿었다. 주민들이 자신들을 대신하여 통치할 대표자들을 다수결을 통해 주기적으로, 보통, 비밀 선거를 통해 통치자를 뽑는 민주주의가 이루어지면 경제적 번영도 이루어진다고 믿었다.

1987년 헌법개정에서 사람들은 민주적 과정만 일단 지킨다면, 국가권력에 대한 다른 일체의 제한이 불필요하다는 환상에 빠져버렸던 것이다. 이런 환상 때문에 권력을 효과적으로 제한하는 제한규칙의 마련을 소홀히 하고 말았던 것이다. 그러나 제한되지 않은 민주주의의 위험성이 등장한 것이다.

정당간의 경쟁에서 집권에 승리하기 위해서는 강력한 지지층이 필요하다. 그런데 흥미롭게도 지지층을 확보하기 위해서는 지금 당장은 피해가 생긴다고 해도 모든 사람들에게 장기간에 눈에 띄지 않게 조금씩 이익을 가져다주는 장기정책보다는 특정 집단에게 집약적으로 이익을 주는 단기적인 정책을 표방하는 정당이 승리한다. 더구나 불특정 다수에게 비용을 부담하게 하고 편익은 특별한 계층이나 산업에게 주는 지출정책을 표방하는 정당이 승리한다.

이런 정치적 과정의 결과가 현실로 나타났다. 시혜적인 복지정책이 중가하고 이를 위한 지출도 증가했다. 지지표 때문에 수도권규제도 풀지 못하고 민영화도 추진하지 못하고 있다. 서민을 위한다는 명분으로 일시적으로는 효과가 있지만 장기적으로는 어느 누구에게도 도움이 되지 않는 생필품 가격규제도 도입한다. 소액주주의 운동도 강화되어 그럴듯한 이유를 들어 대기업과 경영자를 심하게 구속하는 제도도 도입되었다. 노조의 힘으로 노동시장의 경직성을 강화하는 제도도 실현되었다. 다수결논리에 따른 대기업규제, 부동산 규제가 강화되었다.

이런 정책들의 결과, 수많은 통계가 입증하듯이 지난 10수년간 성장잠재력은 물론 경제성장률도 지속적인 하강추세를 보여주고 있다. 설비투자도 저조하다. 고용증가도 정체되었고 빈곤층도 증가하고 있다. 정치는 민주주의인데 경제는 불안하다. 이것이 1987년 체제의 실패를 상장한다.

이와 동일한 실수를 이미 오래전에 저지른 것은 유럽 국가였다. 왕이나 군주의 주권이 국민자치와 국민주권으로 전환되면, 자유와 재산의 보장 문제는 자동적으로 해결될 것이라고 믿었다. 이런 믿음 때문에 절대적 권력을 제한하기 위해 고안되었던 법의 지배, 권력분립, 법 아래에서의 정부, 그리고 공법과 사법의 구분과 같은 자유주의 원칙이 경시되었다. 정부에 대한 민주적 통제가 이루어지면 권력을 자의적으로 사용하는 것을 방지할 별도의 조치가 필요가 없다고 믿었던 것이다. 이런 믿음을 확립하고 국가권력을 조직하는 문제에 집착했던 것이 루소(J.-J. Rousseau) 전통의 프랑스 계몽주의사상이었다.

그러나 그들이 보지 못한 것은 민주주의는 권력의 원천을 말해줄 뿐 권력의 내용을 말해조지 않는다는 점이었다. 민주적으로 선출된 권력이라고 해도 그 권력은 스스로 제한하지 않는다는 것이 드러났다. 제한없는 민주주의의 결과는 국내생산액(GDP) 대비 정부지출이 50~60%, 고소득층 세율이 60%, 노동시장의 경직성을 야기한 복지국가를 초래했다. 이런 복지국가는 생산성은 줄어들고 성장은 둔화되었고 10%를 상회하는 실업을 초래했다.

그러나 민주적이라고 해도 정부의 권력은 제한해야 한다는 생각을 버리지 않고 왕의 주권이나 군주의 절대권을 제한하기 위해 고안했던 자유주의 원칙을 고수했던 것이 흄(D. Hume)을 비롯한 스코틀랜드 계몽주의 사상이었다. 이 사상의 추종자들은 민주주의를 제한하지 않으면 그것은 왕이나 군주의 절대권만큼이나 무서운 것이라고 여겼다. 그들은 무제한적 민주주의(정부) 대신에 제한적 민주주의(정부)를 요구했다. 민주적이라고 해도 국가권력은 제한해야 한다는 것이었다.

통치자의 자의적인 권력행사로부터 시민들의 재산과 인격, 그리고 자유를 보호하는 것, 이것이 헌법의 역할이라고 생각했다. 개인의 자유와 권리가 정부의 권리보다 우선한다는 생각에서 비롯된 것이었다. 근대헌법의 뿌리로서 17세기 권리장전(Bill of Rights)이나 권리청원(Petition of Rights)이 이를 잘 말해주고 있다. 정부의 권력을 제한하는 것을 헌법의 목적으로 여겼던 것이다. 이런 전통을 충실이 이어받은 것이 미국 헌법이라는 것은 잘 알려진 사실이다.

헌법이 추구할 경제질서: 자유시장경제

이제 뚜렷해진 것이 있다. 성공한 헌법은 정부의 권력을 제한하는 헌법이라는 것이다. 그런 헌법의 내용은 다음과 같다.

-국가활동을 제한하는 작은 정부-큰 시장을 지향하는 헌법이다.

-자유와 재산권을 중시하는 헌법

-시장경제의 원칙을 중시하는 헌법

-특수한 집단의 이해나 산업을 보호 육성하는 것을 목표로 하는 헌법이 아니라 보편이익을 보호 육성하는 것을 목표로 하는 헌법

(1) 헌법이 추구할 경제질서는 공동체자유주의가 아니다.

한국헌법이 추구할 경제질서는 현행헌법의 사회적 시장경제가 아니라 자유시장경제라는 것이 뚜렷해졌다. 그런데 흔히 한국경제의 선진화의 길을 공동체자유주의에 두고 있다. 그러나 이것도 한국헌법이 가야할 길이 아니다.

몇 가지 이유는 다음과 같다. 반자유주의 성향인 공동체주의와 자유주의를 절충한 것에 지나지 않기 때문이다. 더구나 한국헌법처럼 공동체자유주의도 자유주의는 서로 연관이 없는 원자적 인간으로 구성되어 있다는 등 자유시장경제와 자유주의에 대하여 치명적인 오해에서 비롯된 것이다. 기업을 공동체로 파악하여 기업의 소유권과 경영권을 희석시키는 이해관계자 자본주의로 이해하고 있다.

사회민주주의 노선에 해당되는 노사정(勞使政)위원회 대신에 노사학(勞使學)으로 교체하여 정부가 빠지고 학자가 대신하는 새로운 집단주의를 시도하고 있다. 이것도 자유와 재산권을 침해하는 조치이다. 환경문제나 정치문제를 보통사람이 시행할 수없는 높은 차원의 도덕주의를 요구한다. 공동체자유주의는 사회적 시장경제의 친동생이라고 보아도 무방하다.

(2)자유시장경제를 위한 바람직한 헌법의 세 가지 조건

결국 한국헌법이 가야 할 길은 자유시장경제이다. 이것은 선택의 문제가 아니라 필연의 문제이다. 자유시장경제를 위한 헌법이 되기 위해서는 지켜야 할 세 가지 헌법적 조건이 있다. 그 조건들은 서로 연관되어 있다:

-경제에 대한 정부의 권력을 제한하는 헌법: 제한된 정부

-개인의 자유와 재산권을 보호하는 것을 제일로 여기는 헌법

-복지국가의 환상에서 벗어난 헌법.

작은 정부는 개인의 자유와 재산의 보호하는 것을 제일로 여기는 정부이다. 국가의 공권력의 행사를 개인의 자유와 재산을 보호하는 일에만 국한해야 한다는 것이다. 왜 자유와 재산권의 보호가 중요한가? 경제적 번영은 자유와 재산의 보호와 밀접한 관련성을 가지고 있다는 것은 이미 잘 알려진 사실이다. 더구나 재산의 인정과 그 보호는 정치적 자유와도 밀접한 관련이 있다는 것은 아주 잘 알려진 사실이다.

좋은 헌법은 정부의 시혜적 복지를 막아내고 최소의 생활보장에 정부의 복지역할을 한정하는 것이다. 모든 사람들에게 최소의 생존을 보장하는 보편적인 사회안전망의 마련을 요구하는 것, 이것이 바람직한 헌법이다. 특정한 계층을 열거하여 그 계층을 돌봐야 한다는 것을 요구하는 헌법은 차별적 이고 편들기 하는 헌법이 되기 쉽다.

바람직한 경제관련 헌법개정의 방향

바람직한 헌법의 그 조건을 고려한다면 용이하게 현행 경제관련 헌법을 어떻게 개정해야 할 것인가는 어렵지 않게 판별해 낼 수 있다. 간단힌 개정사유와 함께 개정방향을 논의할 것이다.

◯제119조의 개정

현행 헌법	개정제안
제119조 ①대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다. ②국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.	①대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중하는 시장경제질서이다. ②경쟁의 자유는 보호해야 한다. ③경제에 대한 규제와 조정은 자유시장경제의 확립과 유지를 위하여 필요한 경우에 한한다.

개정사유:

-경제성장을 위한 정부 개입은 금융과 재정과 관련한 관치경제를 야기한다. 관치가 경제적 번영을 가져온다는 것은 신회이다. 경제적 번영과 관련하여 자유시장경제를 능가하는 어떤 정부도 없다는 것은 이미 잘 알려진 사실이다. 민간의 창의와 투자를 통한 경제성장이 이루어지도록 경쟁의 자유를 확립하는 것이 정부의 의무이다.

-적정한 소득 분배는 자의적인 개입을 요구한다. 적정성 기준을 찾는 것이 불가능하다. 그리고 시장경제의 분배결과를 정의롭다거나 정의롭지 못하다고 판단하는 것은 당치도 않다. 왜냐 하면 시장경제에서 분배를 결정하는 주체가 없기 때문이다. 적정한 소득 분배보다는 최소의 생활수준을 정부가 책임지는 사회적 안전망을 확립하는 것이 중요하다.

-시장지배와 경제력 남용의 억제도 기업의 규모와 관련된 정부의 자의적인 시장규 제를 야기한다. 가능한 독점의 피해를 막는 것은 정부의 규제보다는 자유경쟁을 통하는 것이 효과적이다. 그래서 정부의 의무는 경쟁자유의 확립이다.

-경제의 민주화를 위한 개입은 노동자 경영참여, 소액주주운동 등의 사회민주주의의 아젠다와 관련되어 있다. 이것은 기업의 재산과 경영권을 공유화하려는 제도이다.

-경제안정의 국가의무도 물가규제나 금리규제, 환율통제 등, 자의적인 개입의 소지가 있다.

◯ 헌법123조 삭제

현행헌법	개정제안
제123조 ①국가는 농업 및 어업을 보호·육성하기 위하여 농·어촌종합개발과 그 지원등 필요한 계획을 수립·시행하여야 한다. ②국가는 지역간의 균형있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무를 진다. ③국가는 중소기업을 보호·육성하여야 한다. ④국가는 농수산물의 수급균형과 유통구조의 개선에 노력하여 가격안정을 도모함으로써 농·어민의 이익을 보호한다. ⑤국가는 농·어민과 중소기업의 자조조직을 육성하여야 하며, 그 자율적 활동과 발전을 보장한다.	삭제

삭제사유

-농어촌, 지역경제, 중소기업의 보호육성은 정부의 차별적 지원과 보호정책이다. 그러나 특정 산업의 보호가 헌법적 가치가 될 수 없다. 차별하는 것은 결코 좋은 가치가 될 수 없다. 엄격히 말한다면 헌법 제11조와도 맞지 않는다.

-이런 보호정책은 소비자들의 구매력을 흡수하기 위한 공급자들의 경쟁을 소멸시킨다. 그 결과 보호받는 산업은 경쟁력이 없어지고 영구적으로 정부의 보호대상이 되기 쉽다.

-특정한 산업의 보호가 필요하다면 시장경제의 원칙을 침해하지 않는 범위 내에서 하위법률에서 정할 수도 있다. .

◯124조 삭제

현행헌법	개정제한
제124조 국가는 건전한 소비행위를 계도하고 생산품의 품질향상을 촉구하기 위한 소비자보호운동을 법률이 정하는 바에 의하여 보장한다.	삭 제.

삭제 사유

-특정한 집단운동의 보호와 장려는 다른 수많은 운동에 대한 재정지원의 빌미를 제공한다. 사회를 이권추구의 장으로 만들 우려가 있다.

-소비자를 보호하는 최선의 방법은 자유경쟁을 확립하는 것이다. 소비자 보호운 동을 헌법적 차원으로 보장할 필요가 없다.

◯기타 조항

현행헌법	개정제안
제125조 국가는 대외무역을 육성하며, 이를 규제·조정할 수 있다.	삭 제
제126조 국방상 또는 국민경제상 긴절한 필요로 인하여 법률이 정하는 경우를 제외하고는, 사영기업을 국유 또는 공유로 이전하거나 그 경영을 통제 또는 관리할 수 없다.	경제비상사태에 해당. 남용위험성을 방지할 확실한 장치를 마련한다면 존치해도 무방.
제127조 ①국가는 과학기술의 혁신과 정보 및 인력의 개발을 통하여 국민경제의 발전에 노력하여야 한다. ②국가는 국가표준제도를 확립한다. ③대통령은 제1항의 목적을 달성하기 위하여 필요한 자문기구를 둘 수 있다.	삭 제

-제125조 삭제이유:

과거 160~70년대 수출 드리이브 정책 시기의 유물이다. 대외무역이라고 해서 국내교역에 비해 더 육성하여야 할 필요도 없다. .

-제127조 삭제 이유: 과학기술은 시장에 맡겨도 충분하다. 그러나 군사적 이용 또는 특수한 경우에는 시장원리를 침해하지 않는 범위 내에서 국가가 개입은 필요하다. 이런 경우에는 하위 법으로 충분하다.

◯복지 정책과 관련된 헌법조항

-헌법제32조

현행헌법	개정제안
제32조 ①모든 국민은 근로의 권리를 가진다. 국가는 사회적․경제적 방법으로 근로자의 고용의 증진과 적정임금의 보장에 노력하여야 하며, 법률이 정하는 바에 의하여 최저임금제를 시행하여야 한다. ②모든 국민은 근로의 의무를 진다. 국가는 근로의 의무의 내용과 조건을 민주주의원칙에 따라 법률로 정한다. ③근로조건의 기준은 인간의 존엄성을 보장하도록 법률로 정한다. ④여자의 근로는 특별한 보호를 받으며, 고용․임금 및 근로조건에 있어서 부당한 차별을 받지 아니한다. ⑤연소자의 근로는 특별한 보호를 받는다. ⑥국가유공자․상이군경 및 전몰군경의 유가족은 법률이 정하는 바에 의하여 우선적으로 근로의 기회를 부여받는다.	삭제

-삭제 이유

• 제32조 제1항 삭제 이유: 적정 노임 규정은 정부의 자의적인 권력 행사를 초래한다. 적정노임을 찾기가 불가능하기 때문이다. 근로의 권리는 고용에 대한 정부의 개입을 초래한다. 개입을 통해서 고용이 증가된다는 보장이 없다.

• 2항 삭제이유: 근로의 의무는 불명확하다. 그리고 민주주의 원칙이라는 것도 명확한 개념이 아니다.

• 3항 삭제이유: 근로조건과 기준은 노사의 계약의 대상이지 정부가 개입하거나 입법의 대상이 될 수 없다. 필요하다면 하위법에서 다룰 문제이다.

• 4항 삭제이유: 제11조의 성차별 금지에서 이미 다루고 있다. 별도의 규정이 필요가 없다. 그리고 여성에 대한 특별보호는 고용에 부정적 영향을 미친다는 것은 이마 잘 알려진 사실이다. 현대사회에서 여성에 대한 특별 보호가 필요한지도 의문이다.

• 5항 삭제 이유: 산업혁명 초기에나 있을 법한 문제를 해결하기 조항처럼 보인다. 필요하면 하위 법에서 다룰 문제이다.

• 6항 삭제이유: 유가족에게 고용기회의 특전은 노동시장의 왜곡을 초래한다. 유 가족에게는 충분한 보상을 해주고 노동시장진입에 특별한 보호를 해서는 않된다. 그리고 유가족 보호문제는 하위 법에서 다룰 문제이지 헌법적 차원의 문제가 아니다.

-헌법 제34조

현행 헌법	개정제안
제34조 ①모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다. ②국가는 사회보장․사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다 ③국가는 여자의 복지와 권익의 향상을 위하여 노력하여야 한다. ④국가는 노인과 청소년의 복지향상을 위한 정책을 실시할 의무를 진다. ⑤신체장애자 및 질병․노령 기타의 사유로 생활능력이 없는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다. ⑥국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다.	①모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다. ②국가는 모든 사람들에게 최소한의 삶의 수준을 보장할 의무가 있다.

삭제이유

• 여성, 청소년 노인 등 특정한 집단의 보호가 헌법적 가치가 될 수 없다. 헌법은 보편적 이익을 추구해야 한다.

• 3항 삭제 이유: 제11조의 성차별 금지에서 이미 다루고 있다. 그리고 여성에 대한 특별보호는 고용에 부정적 영향을 미친다는 것도 사실이다.

• 4항 삭제 이유: 최소한의 생활보장에 대한 국가의 의무는 개헌제안의 제2항에서 다룰 수 있다.

• 5항 삭제 이유: 개헌제안의 제2항에서 다룰 수 있다.

• 6항 삭제 이유: 하위 법에서 다룰 대상이다

맺는 말

지속가능한 경제질서로서 헌법이 추구할 경제질서는 사회적 시장경제도 아니고 그 아류인 공동체자유주의도 아니다. 그것은 자유시장경제이다. 한국헌법은 제헌 당시부터 현행 헌법에 이르기까지 자유시장경제에 대하여 대단한 불신을 제하고 있다.

그래서 현행 헌법은 자유와 재산을 침해하고 시장경제의 활성화를 극도로 제약하는 헌법조항들이 많다.

그러나 역사적 경험 그리고 이론적 경험을 통하여 그런 불신은 근거가 없다는 것이 또렷하게 입증되고 있다. 성공한 나라와 실패한 나라를 보면 자유시장경제가 인류의 번영을 위해서 얼마나 중요한가가 드러난다. 물질적 번영을 위해서 뿐만 아니다. 시민적 자유와 도덕의 발전의 기반이 되는 것도 자유시장경제이다.

따라서 경험적으로 그리고 이론적으로도 근거가 없는 불신에서 작성된 헌법은 개정하는 것이 마땅하다. 그래서 경제관련 한국헌법의 개정방향은 자유와 재산권을 효과적으로 보호하고 자유시장경제를 활성화하는 헌법이다.

자유시장경제를 위한 방향으로 경제관련 헌법조항들을 개정하는 것은 결코 쉬운 일이 아니라는 것을 잘 알고 있다. 그러나 현행헌법 유지를 주장하는 사람들이라고 해도 경제관련 헌법조항을 다음과 같은 관점에서 개헌을 생각해야 할 필요가 있다.

• 입법단계에서 다룰 문제들을 헌법 차원에서 다루고 있는 조항들.

• 동일한 사항을 상이한 조항에서 다루고 있는 조항.

• 불명확한 법적 개념의 사용

백화점 진열장식 헌법조항들을 나열한 부분은 재정비해야 할 필요가 있다. 헌법의 권위와 품위를 위해서도 그렇다.