『비판적 환경주의자』
이상돈
브레인북스 (446쪽)
임광규

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6·15 남북 공동 선언 (제 2조)의 위헌성
이승환
 6.15 남북 공동 선언 제 2조는 위헌이다.

김대중 前 대통령은 2000. 6. 15 김정일과 함께 "남과 북은 나라의 통일을 위한 남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제 안이 서로 공통점이 있다고 인정하고 이 방향에서 통일을 지향하기로 하였다"고 선언함으로써 "헌법을 준수하고 국가를 보위해야"하는 대통령의 헌법상의 책무(헌법 제 69조)를 포기하였다.

6.15 공동 선언 제 2조는 헌법의 영토 조항(대한민국의 영토는 한반도와 그 부속 도서 헌법 제 3조), 자유 민주주의 기본 질서에 입각한 평화 통일 정책을 수립하고 추진하는 헌법 제 4조에 정면으로 반하는 위헌으로 무효이며, 대한민국 대통령으로서 이 같은 위헌 문서에 서명한 김대중 전 대통령의 행위는 헌법 제 65조가 정하는 탄핵 사유에 해당한다.


국가 연합과 연방 국가

6.15 공동 선언의 위헌성에도 불구하고 당시 최초의 남북 정상 회담이 성사되었다는 국민적 흥분에 묻혀서 제 2조의 위헌성과 위험성은 간과되었고, 대북 퍼주기 정책에 대한 시비만이 논쟁의 대상이 되었다.

그러나 "남측의 연합제 안"과 "낮은 단계의 연방제"라는 국제법에 있어서의 국가 결합 형태에 관한 용어로 포장된 제 2조는 남북 정상 회담 이후에 증폭된 통일 지상주의적 남남 갈등의 비극과 혼란을 잉태하고 있다.

국가 연합(Confederation)과 연방 국가(Federation)의 개념은 국제법 이론상 이미 확립되어 있다. 국가 결합의 형태로서 연방 국가와 국가 연합에 관하여, 국가 연합은 구성원 국가가 독자적으로 국제법상의 국가 주권을 갖는 반면 연방 국가는 연방만이 국제법상의 주권 국가로서 외교권과 군사권을 갖고 구성국은 국제법상 국가로서의 인격(주권)을 갖지 못하는 것이므로 국가 결합의 형태로서 연방 국가는 국가 연합보다 강력한 결합이라 할 것이다.

그러므로 결합의 형태가 강한 연방 국가의 결합 형태를 약하게 하면 국가 연합과 유사하다는 점을 법률 이론상 자명하다고 할 수 있다. 다시 말해서 국제법 이론상 낮은 단계의 연방제는 국가 연합과 유사하다고 할 수 있는 것이다.


은폐된 의도 : 고려 연방제 수용의 열린 가능성

그렇다면 김대중 전 대통령과 김정일 국방위원장은 무엇 때문에 역사적인 남북 정상 회담에서 국제법 개론 교과서에나 있을 국가 연합과 연방 국가에 관한 상식적인 문구를 담았느냐하는 것이다.

바로 이 점 때문에 6.15 선언 제 2조가 얼마나 교묘한 방법으로 위장 은폐된 위헌적 문서인지 국민들이 쉽게 가려내지 못하는 것이다.

제 2조는 기존에 존재하고 있는"남측의 연합제안"과 "북측의 낮은 단계의 연방제안"에 관한 것이지, 일반적인 국제법상의 개념으로서의 연합제(국가 연합)와 낮은 단계의 연방제(연방 국가)에 관한 것이 아니다.

국제법상의 상식으로는 국가 연합과 낮은 단계의 연방 국가는 유사성 내지 공통점이 있는지 몰라도 남측의 연합제안 (이는 기존의 대한민국 정부의 통일 방안에서 표현된 남북 연합에 관한 것임)과 북한의 낮은 단계의 연방제안(1991 김일성 신년 교서의 것임)은 본질적으로 서로 다르다.

그럼에도 불구하고 김 전 대통령은 "국가 연합과 낮은 단계의 연방 국가는 국가 결합 형태론상 유사하다"는 국제법상의 이론으로 포장하여 본질적으로 다른 대한민국의 통일 방안과 북한의 통일 방안이 유사하다는 얼토당토 않은 선언을 한 것이다.

더군다나 제 2조는 그 후단에서 "이 방향으로 통일을 지향하기로 하였다"고 하고 있다.

이는 대한민국이 북한의 통일 방안 즉 고려 연방제를 채택하겠다는 선언과 다를 바 없다.

왜냐하면 국제법 이론상 국가 연합은 구성원 국가들이 연방 공화국으로 진행하기 위한 전 단계로 이해되고 있고, 역사적으로도 1781년부터 1783년까지의 북미 연합(국가 연합)이 미합중국(연방 국가)이 되었고, 1815년부터 1948년까지의 스위스 연합(국가 연합)이 스위스 연방(연방 국가)이 된 사례가 있기 때문이다.

결국 김대중 전 대통령은 6.15 공동 선언을 통하여 대한민국 헌법의 근간인 자유민주적 기본 질서를 포기하고 조선 노동당이 국가를 영도하는 조선민주주의인민공화국과 연방 국가를 구성하여 대한민국이 조선 노동당이 지배하는 국가로 흡수 통일되는 가능성을 북한에 선물한 것이다.

남북간에는 1972년의 "7.4 공동 선언"과 1991년의 "남북 사이의 화해와 불가침 및 교류 협력에 관한 합의서"가 정부 당국자 사이에서 서명된 바 있다.

위의 7.4 공동 선언과 기본 합의서는 남북의 정상이 서명한 것은 아니나 명백히 남북의 정부가 적법하게 합의한 것이고 국민적인 지지가 실제적으로 확보된 바 있다.

역사적인 최초의 남북 정상 회담에서 김대중 전 대통령으로서는 위의 7.4 공동 선언과 기본 합의서에 입각하여 "전쟁 억제와 평화 정착을 위한 장치의 마련"에 최대의 역점을 두었어야 했다.

그런데 김 전 대통령은 몇 단계를 건너뛰어 남북간의 통일의 방법과 통일의 형태에 관한 합의를 선언하면서, 국제법 교과서에나 등장할만한 일견 당연하게 보이는 용어를 사용하면서 교묘히 은폐된 방법으로 결과적으로 북한의 통일 방안인 고려 연방제를 수용할 위험성을 초래하는 위헌 행위를 하였다.

그러나 불행하게도 6.15 선언이 나온 직후 위의 "남측의 연합제안"은 국제법상의 국가 연합을 의미하는 것으로 잘못 해석되었고, 국제법 이론상 국가 연합은 낮은 단계의 연방 국가와 공통점이 있다 할 것이므로 "남측의 연합제안"과 "북측의 낮은 단계의 연방제"가 공통점이 있다는 선언문 제 2조는 새삼 문제될 것이 없고 자명한 국제법상의 원칙을 남북이 선언한 것이니 이를 시비하는 것은 반통일적 세력의 정치 공세라는 거짓 주장이 국민들을 기망하여 왔다.


"남측의 연합제안" 이란?

대한민국 정부는 노태우 정부 시절 "한민족 공동체 통일 방안"을, 김영삼 정부 시절 "민족 공동체 통일 방안"을 발표한 바 있다.
위의 통일 방안은 남북을 포함한 민족 공동체를 건설하는 방향에서 통일의 과정을 중시하고 남북의 공존공영과 민족 사회의 동질화, 민족 공존 사회로의 형성 등을 통해서 통일의 기반을 조성한다는 취지에서 "남북한 평화 공존의 제도화"와 "민족의 동질화"를 이루어 나가자는 내용이다.

이러한 차원에서 "한민족 공동체 통일 방안"에서는 "남북 연합 헌장"의 제정을 두는 내용이 포함되어 있고, "민족 공동체 통일 방안"은 "화해-협력 단계" "남북 연합 단계" "통일 국가 번성 단계" 라는 통일의 과정을 제시하고 있다.

즉 노태우 정부나 김영삼 정부의 통일 정책에서도 "남북 연합 헌장"에서의 "연합"과 "남북 연합 단계"에서의 "연합"이라는 용어를 사용한 바는 있다.

그러나 위에서의 "연합"은 국제법상의 국가 연합 개념을 정면으로 채택하여 사용하고 있지 않으며 더군다나 통일 이전에 남북이 연방 국가를 구성하는 단계는 전혀 예상하고 있지 않다. 즉 국제법상의 "국가 연합"을 이루고 그 다음 단계로 "연방 국가"로 가자는 절차적 도식을 전혀 상정하고 있지 않다.

위의 두 통일 방안에서의 "연합"이라는 용어는 낮은 단계 또는 느슨한 형태의 연방제적 결합으로서의 국가 연합이 아니라, 남북이 정치, 경제, 사회, 문화에 있어서의 한 민족으로서의 생활 공동체를 이룰때까지 상호 긴밀히 협력.교류하자는 차원에서의 "연합"인 것이다.

이런 이유로 노태우 정부의 "한민족 공동체 통일 방안"에서는 "남북 연합"을 국제법상 국가 연합의 표현인 "Korean Confederation"이 아닌 "Korean Commonwealth"로 표기한 것이다.

동시에 위의 두 통일 방안은 기본적으로 대한민국 헌법의 근본 이념인 자유 민주적 기본 질서의 유지 및 북한 지역으로의 확장을 목표로 하고 있으며, 동시에 노동당이 국가나 헌법위에 있는 북한식 공산주의 국가를 원칙적으로 부정하고 있다. 다만 무력의 행사나 북한의 붕괴를 위한 내정 간섭적 차원에서의 개입을 하지 아니하고 평화가 정착된 상태에서 북한 자체가 정치, 경제, 사회, 문화의 민족 생활의 전영역에서 대한민국과 동질화 되기를 평화적으로 인내하면서 교류.협력한다는 전제하고 있는 것이다.

그러므로 위의 두 통일 방안은 북한의 고려 연방제(고려 민주 공화국 창립 방안)나 1991 김일성의 신년사에서 언급된 "낮은 단계의 연방제를 거친 후 연방제 통일의 점차적 완성"을 목료로 하는 북한의 통일 방안과 근복적으로 다르다.

6.15 선언 이전의 대한민국의 통일 방안에서 언급된 남북 연합은 연방제로 이행하는 과정에서의 초기 형태인 낮은 단계의 연방제, 즉 1991 김일성의 신년사에서의 낮은 단계의 고려 연방제와는 아무런 공통점이 없는 것이다.

혹자들은 6.15 선언 이전의 대한민국의 통일 방안에서 밝힌 "남북 연합"의 용어가 공식 영문 표기상 국제법상의 국가 연합에 해당하는 컨페더레이션(Confederation)이 아닌 커먼웰스(Commonwealth)임에도 불구하고 사실상 국제법상의 국가 연합이라고 주장하기도 하나 이는 명백히 사실에 반한다.

백보를 양보해서 위의 "남북 연합"이 국제법상의 국가 연합에 해당한다 할 지라도 그것은 북한의 낮은 단계의 연방제(고려 연방제)와는 아무런 공통점이 없다는 것은 명명백백하다.

왜냐하면 북한은 그 헌법에서, 북한이 사회주의 국가임과 국가의 주권이 "노동자, 농민, 근로 인탤리와 근로 인민"에 있는 계급 노선에 입각한 공산주의 국가 구성을 헌법 정신의 근간으로 하면서, "조선 민주주의 인민 공화국은 조선 노동당의 영도밑에 모든 활동을 진행한다"라고 규정하고 있으므로 낮은 단계이건, 높은 단계이건 가릴 것이 없이 대한민국 헌법이 개정되지 않는 한 대한민국은 북한과 연방국가를 구성할 수 없다.

그럼에도 불구하고 김대중 전 대통령은 6.15 선언 이전의 대한민국의 통일 방안이 북한의 고려 연방제와 유사하다는 선언을 함으로써 대한민국 헌법을 전면적으로 유린한 것이다.


개인적 야망과 사견에 희생된 대한민국 헌법

김대중 전 대통령은 대통령이 되기 이전부터 남북 연합 단계-남북 연방 단계-완전 통일 단계를 밟는 소위 3단계 통일론을 주장하였는데 이때의 "남북 연합"은 "1 민족, 2 국가, 2 체제, 2 독립 정부 1 연합의 남북 공화국 연합"으로 국제법상의 국가 연합(Confederation)에 일치한다. 이렇게 볼 때 김 전 대통령의 개인적 사견으로서는 "남북 연합"과 "낮은 단계의 연방제"는 공통점이 있을지 모르겠다.

그러나 위의 3단계 통일 방안은 어디까지나 김대중 전 대통령의 사견에 불과하며, 그가 대한민국의 대통령이 된 후 국가에서의 기존의 통일 방안을 폐기 내지 수정하고, 소위 "3 단계 통일 방안"을 정식으로 대한민국의 통일 방안으로 채택하여 공표한 바가 없으며, 대통령 선거 과정에서 조차 그의 통일 방안대로 국가의 통일 방안을 수정하겠다는 주장을 선거 공약으로 내세워 국민적 합의를 얻는 정치적 정당성을 확보한 바 없으며, 국회에서의 토론과 표결 등의 합헌적 절차를 거친 바도 없었다.


결론적으로 말해서 6.15 공동 선언의 김대중 전 대통령의 개인 철학에 지나지 아니하며, 대통령으로서 있을 수 없는 위헌적 행위의 산물인 것이다.

6.15 공동 선언 제 2조의 위헌성과 헌법 파괴적 위헌성은 남북 정상 회담 추진 과정에서 국민 몰래 북한에 제공한 5억 달러와는 비교조차 할 수 없는 것이다.

차제에 대한민국 정부는 6.15 공동 선언 제 2조의 폐기를 선언하거나 최소한 제 2조는 대한민국 정부의 공식 통일 방안과는 무관하다는 점을 밝혀야 할 것이다.(konas)


이승환 (변호사)


** 이 글은 17일 오전 프레스센타에서 자유시민연대와 시국선언모임이 주관한 『김대중 전 대통령 訪北관련 국민대토론회』에서 필자가 주제발표한 원고 전문입니다.


2006-05-19 오후 2:22:29 입력
[ 2006-06-07, 14:35 ] 조회수 : 4907
출처 : konas.net