『비판적 환경주의자』
이상돈
브레인북스 (446쪽)
임광규

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국민연금과 의료보험의 헌법적 문제
헌변
 

임 광 규(변호사)

1. (국민연금과 자활능력 없는 딱한 국민의 복지)
(가) 1999. 1. 1에 시행되는 국민연금법 제12조 제3항 제5호에 의하여 연금보험료를 내지 못하는 사람들은 노인이 되거나 장애인이 되거나 사망하였을 때 연금을 받지 못한다. 국민연금법은 제1조에 의하여 국민의 노령 폐질 또는 사망에 대하여 연금 급여를 실시함으로써 국민생활의 안정과 복지 증진에 기여함을 목적으로 하고 있지만, 헌법 제34조 제1항에서 정한 『모든 국민의 인간다운 생활을 할 권리』와 제5항에서 정한 『노인, 신체장애자, 질병, 노령 기타 사유로 생활 능력 없는 국민에 대한 보호』와는 같은 것이 아니라는 것을 국민연금법 제12조 제3항 제5호에 의하여 분명히 하고 있다.

  즉 연금은 원래부터 『스스로 먹고 입고 거처하고 병치료 할 힘없는 딱한 대한민국 국민을 힘껏 도와주는 문명인의 의무』와는 차원이 다른 것이기 때문이다. 연금 보험료를 제때에 내면서 사는 사람들은 그 소득의 많고 적음을 불문하고 세금을 내어서 연금보험료도 못내는 『딱한 이웃』들로 하여금 헌법 제34조에서 규정하고있는 『인간다운 생존권』을 갖게해주고 『보호』를 해주어야 하는 것이다.

  그런 노력을 뒤로 젓혀두고 연금보험료 낸 것보다 더 많은 연금급여를 타려고 국가세금과 소득 많은 사람의 연금보험료와 다음 세대의 납세액과 다음 세대의 연금보험료 4가지에서 이전소득을 받아 내려고 하는 소득 재분배논리가 실현된곳이 바로 이번에 개정된 국민연금보호법이다. 이점에서 정작 『자활능력 없는 딱한 사람』을 제쳐놓고, 덜 땀흘리고 덜 뼈빠지게 일하고 덜 리스크테이킹한 소득계층으로 하여금 더 땀흘리고 더 뼈빠지게 일하고 더 리스크테이크한 소득계층의 구매력 저축량을 법의 규정을 빌리고 국민연금관리공단 이라는 거대관료기구의 교반통(攪拌筒)을 통하여 얻어가게 하는 것이어서, 결국 정작 『자활능력 없는 딱한 사람』에게 배정해야할 파이(Pie)가 줄어드는 결과로 초래될것이다.

(나) 지금 우리나라에서 『자기힘으로 먹고 입고 거처 할 능력이 없는 딱한 대한민국국민』을 도와주는 방법은 세가지가 있다. 노인복지법 제9조에 의한 최저소득층 노인에게 생활비를 지급하는 것 같은 재정에 의한 생계비 지원이나 법률구조공단이 억울한 무자력자를 지원하는 경우처럼 국민 세금의 재정으로 도와주는 방법이 있고, 둘째로는 순수 민간단체나 교회나 사찰이 급식소 양로원 고아원을 운영하는 경우이고, 셋째로는 민간단체나 교회나 사찰이 절약과 효율과 애정으로 『딱한 대한민국국민』을 보살피는 것을 본 보건복지부가 공무원시켜서 복지시설 하는 것보다 그 절약과 효율이 크다고 보아 구호시설 소요자금의 상당부분을 보조하는 경우이다.

  첫째 방법이든 셋째 방법이든 국가는 국민세금의 자원을 가지고 국민대표인 국회가 심의하여 『자기힘으로 먹고 입고 거처할 능력이 없는 딱한 이웃을 도와주는 문명인의 의무』로서 재정적으로 지원하는 경우이다.

  어느 정도의 『딱한 처지』가 노인복지법 제9조의 경로연금을 받는 소득수준인가에 대하여는 절대적인 선이 없다. 예컨대 홀로된 노인에게 월12만원을 준다면 이는 한때 거의 북경대학교 조교수급의 월급에 비슷하였다고 한다. 또 미국의 최저빈민에 대한 Food Stamp 지급대상은 이보다 훨씬 높을 것이다.

  우리의 복지 목표는 이 월12만원을 높이는데 있지, 월소득 100만원 짜리 소득층에게 부유층으로부터의 이전소득을 월 50만원씩 받아가게 하는데 있는 것이 아니다. 문명의 수준이 선진국에 가까워 갈수록 이 월12만원이 점차 높아지며 국가의 재정 수요가 급격히 늘어난다. 이 재정수요를 충족시키는 방법은 결국 열심히 땀흘리고 뼈빠지게 일하고 Risktaking하는 사람들의 구매력 축적 즉, 돈을 강제로 거두어들이는 방법 외에는 달리 없다.

  자유경제체제에서 사람들의 구매력 축적은 다른 사람 즉 소비자를 만족시킨 대가로 구매력을 받아 이를 쓰지 않고 저축해둔 것으로서, 시민들의 돈은 소비자인 다른 시민에게 재화와 용역을 공급하고 그 만족의 대가를 받아 놓은 것이고 이를 쓰지않고 모아둔 구매력축적이 재산인 것이다. 시민들은 이 돈을 가지고 자기와 그 가족들의 여유있는 생활을 하고 싶어하고 상속세나 증여세를 물고 자기의 무능한 자식들에게 빌딩을 물려주거나 유능한 자식들에게 기업체를 물려주려하고 자기손으로 직접 자선사업을 하여 『딱한 이웃』을 자기가 골라서 도와주고 싶어한다.

  그런데 국가에서는 이렇게 시민들이 가지고 있는 돈을 강제로 거두어들여서 국방과 경찰, 사법, 공공시설 이외에 복지에 국가정책으로 지출하려고한다. 국가에서 시민들의 돈을 가져갈 수 있는 방법에는 4가지가 있는데 첫째 시민 자신이 국가에 기부 채납을 하는 경우에는 국가와 시민이 합의한 것이므로 아무런 문제가 없으며 이는 비중이 아주 적고 예외적이다. 둘째 헌법 제38조의 국민 납세의무에 따라 제59조에 의하여 국회가 조세의 종목과 세율을 법률로 정하여 시민의 돈을 강제로 거두어 이전해 가는 경우이고 셋째 헌법 제23조에 의하여 국가가 개인의 재산을 강제로 수용하거나 사용할 때에는 정당한 보상을 해야 하는 경우인데 정당한 보상은 등가원칙(等價原則)에 따르므로 실제로 국민에게 경제적 손해는 아니다. 넷째 헌법 제58조에 의하여 국가가 외국이나 국민에게 국채를 발행하거나 돈을 꾸어쓰는 경우인데 이 역시 국회의 의결을 미리 받아야 한다.

  결국 둘째의 세금과 넷째의 국가기채(國家起債)를 복지 지출에 충당할 수밖에 없다. 그 이외에 국가가 시민들의 구매력 저축을 가져갈 길은 없다.(물론 현재의 Russia처럼 조폐공장 가동으로 인프레방식의 시민구매력 약탈방식도 있으나 이는 사회의 도덕 붕괴를 가져오는 국가책임 포기임)세금과 기채중 후자는 다음 세대나 손자 세대의 미실현 구매력을 가져다 쓰는 앞서간 세대의 계획적 행위가 될 수 있으므로 이 역시 후손에 대한 책임에 반하는 것이다. 그러므로 조세부과에 의한 재정으로 복지지출에 충당하는 것이 우리 헌법의 원칙이며 다른 나라도 마찬가지이다.

2. (연금제도는 소득재분배를 하는 곳이 아니다.)

(가) 연금(pension)이란 개인이 은퇴하고 난후 은퇴전에 받던 수익이나 급여에 비례하여(또는 관련하여) 매달(또는 정기적으로) 지급받는 금액을 말한다.

  기업연금(company pension scheme)에서는 사용자로부터(또는 사용자와 피용자로부터) 갹출한 자금을 투자하여 그 과실로 연금을 지급하는 경우이고, 국가연금(state pension scheme)은 기업연금 혜택이 없는 개인들에게 영국의 경우처럼 국가가 기초노령연금(basic old age pension)을 주는 경우이며, 개인연금(private pension or individual retirement accout)은 개인이 인생설계를 하여 개인적으로 연금보험을 매입하는 경우이다.

  미국의『종업원은퇴수입보장법(The Employees Retirement Income Security Act)』은 기업의 연금계획, 운영, 관리, 국세청과 노동부에 대한보고, 연금수혜보장공사(Benefit Guaranty Corporation)의 보증 등을 규정하고 있으며 연금수탁기관에 맡기는 연금신탁기금이 개별 피용자에게 구체적 수혜액을 보장받도록 하고 사용자부담금은 면세되고 있다.

  개인이 선택하는 계약에 의한 개인연금이나 사용자와 피용자 사이의 고용계약에 따른 기업연금은 원칙적으로 국민의 세금을 축내거나 자기가 열심히 번 돈을 소득재분배 당하는 경우가 아니다. 다만 기업연금의 혜택도 못 받고, 그렇다고 개인연금을 사지도(Secure) 못하는 노인들에게 기초노령연금을 주는 것은『자기 힘으로 스스로 먹고 입고 거처(居處)하지 못하는 딱한 사람들』에 대한 문명사회의 의무로서 국민세금이 책임지고 힘껏 도와주는 경우이다.

  1999. 1. 1.에 시행되고 일부 4. 1.부터 시행되는 우리의 국민연금법에는 이러한『문명사회의 의무』와는 차원을 달리하여 소득재분배를 하자는 논리가 들어와 있다. 바로 이 점이 헌법 제23조 정신을 침식하는 부분이다.

  많은 지식인들이나 언론에서 우리의 국민연금법은 노후생활보장과 소득재분배를 양대 축으로 하고 있다느니 그러므로 자영업자의 소득을 투명하게 파악해야 한다느니 하는 논리를 당연한 것으로 전개하고 있다. 소득재분배는 어느 시민 또는 계층의 구매력을 강제로 빼앗아 다른 시민 또는 계층에게 이전시키는 것이다.

  자유경제체제에서는 사람들이 가지고 있는 구매력 즉 돈은『소비자를 만족시킨 대가』를 모아두거나 그렇게 모은 부모로부터 상속받은 것으로 인정하여 보호하는 것이다. 헌법 제23조 제3항에 의하여 정당한 보상을 지급하지 아니하면 빼앗을 수 없는 시스템이다. 우리들은 지금 이 시스템 자체를 허물고 있는 것이다.

(나) 만약에 연금제도가 소득재분배를 하는 곳이라면, 육군대장의 퇴역연금과 육군원사의 퇴역연금도 전체 군복무자의 평균소득 월액을 중요한 계산기준으로 삼아 소득재분배 하여야 한다는 논리가 나오니까 군인연금법 제21조도 고쳐야 할 것이며, 차관으로 퇴직한 사람이나 검사소 과장으로 퇴직한 사람이나 전체 공무원의 평균소득을 가장 중요한 기준으로 삼아야하며 퇴직당시 자기 급여의 몇십%라는 방식으로 해서는 안될테고 공무원연금법 제46조도 개혁해야 할 것이다.

  사립학교교원연금법에도 초등학교 담임선생님으로부터 대학총장까지 통털어 평균소득 월액을 도입해야 이른바 소득재분배 논리에 일관성이 있을 것이다.

  연금제도는 소득을 재분배를 목적으로하는 제도가 아니다. 외국의 예를 들어보면 위에 쓴바 미국의 경우는 물론이고, 일본의 자영자 연금인 국민연금의 경우도 1986년도 4월에 법률을 개정하여 모든 자영자(농어민 포함)는 소득이 많고 적음에 관계없이 즉, 월 1000만엔의 소득이있는 자영자나 월 10만엔의 소득이 있는 자영자나 동일한 액의 정액보험료를 부담하고 연금수급 연령이 되면 동일액의 정액연금을 받는 정액갹출 정액연금제도(기초연금제도)를 실시하고 있다.

3. (이번의 국민연금법은 정면으로 소득재분배를 하는 조항을 두고 있다.)

(가) 이번 국민연금법은 자기가 기여(寄與)한 연금보험료를 기준으로한 금액에 비례하여 늙어서 연금급여로 받는다는 연금의 원칙을 처음부터 무시하고 있다.

  국민연금법 제 75조에 따라 우선 현재 시민들에게 매달 각자소득의 9%를 부과하고서(또는 사용자와 함께 9%를 부과하고서), 연금급여는 제 47조에따라 국민의 평균소득월액과 가입자의 과거월소득을 재평가한 액을 절충하고, 제 48조에따라 배우자, 자녀, 노부모가 있으면 더주고, 제 49조에 따라 가입자의 과거월소득비중에 제한을 두는 그런 방식이다.

  즉 고소득층으로부터 저소득층으로 소득재분배를 하는 메카니즘을 입법한것이다. 이는 재산권을 보장하는 헙법 제23조 제1항의 정신에 위반하는 것이다.

(나) 요사이 신문을 보고 방송을 들으면 자영업자의 소득이 25%니 하는 비율 밖에 노출되지 아니하여 100% 노출되는 직장 급여 소득자의 재산이 억울하게 자영업자에게 이전된다는 논리에 비중을 두다보니 흡사 돈 많이 버는 자영업자의 소득이 100% 노출만 되면 괜찮다는 논리처럼 보여서 오도(誤導)하는 것 같다. 그러나 직장인의 소득이든 자영업자의 소득이든 국민 연금이라는 파이프와 교반통(攪拌筒)속에서 섞어 연금보험료 많이 낸 사람 손해보고 적게 낸 사람 득되게 하는 것은 사회주의적 논리이며 과거의 동유럽처럼 되어가는길이다.

  자영업자의 소득투명성을 확보하려고 국민연금 관리공단 직원들을 수천명 더 뽑아서 도시골목 구석까지 산촌(山村)두메까지 찾아다니며 시시각각 변하는 자영업자나 농민의 소득을 조사하고 싶은 충동을 느끼는 정책입안자들이 있을는지 모른다. 국민연금관리공단 직원 더 뽑은 숫자만큼의 고용효과는 있겠지만, 국민경제에 생산성을 제공하지 못하면서 오히려 큰 정부의 폐해와 부패 뇌물이 더 늘어나는 사회로 되는데 일조할 것이다.

  근대 역사상 지하 경제를 양성화하는 노력은 그다지 성공못했다. 세율의 한계를 지적하는 래퍼곡선(Laffer curve)이나 스웨덴의 쇠퇴가 암시해주고 있다. 지하경제는 그 사회의 시스템과 국가 공직자들의 책임감, 시민들의 협조정신을 떼어놓고 논할 수 없다.

  국민연금 관리공단 직원들더러 소득재분배 직무를 수행하라는 것은 우리사회를 사회주의 특유의 비도덕과 부패, 무기력과 쇠퇴로 가져가는 첫걸음이 될 것이다.

4. (국민연금법과 조세법률주의)

  국민연금법 제6조에 의하면 국민은 누구나 공무원, 군인, 사립학교 직원을 제외하면 강제로 국민연금을 내는 의무자가 되어서 제19조에 의하여 가입자의 소득월액 등을 신고해야 한다. 연금을 납부하지 아니하면 제79조에 따라 자기재산에 체납처분을 당한다. 국민연금은 실질적으로 세금과 다를 것이 없다. 정작 자활능력 없는 헌법상 복지 대상자를 뒷전에 두고, 자활능력 있는 저소득자가 고소득자의 구매력을 강제로 이전받아가는 시스템으로서 제75조를 만들어 국민연금관리공단으로하여금 시민들 소득의 9%를 징수하고 있는데 이는 실질적인 목적세이다. 이는 헌법 제49조의『조세의 종목과 세율은 법률로서 정한다』는 헌법규정에 어긋난다.

5. (국민연금법은 거대한 관료조직의 비효율을 초래한다.)

  국민연금관리공단은 하나의 거대한 관료조직으로 커가며 그 근무인원들 자체가 국민들 특히 젊은시민들이 먹여 살려야 할 급여기득권자로 정착하게 된다. 큰 정부의 비효율이 늘어나게 된다. 이 관료조직은 세무공무원 못지 않은 연금보험료의 징수(제75조), 납부예외(제77조의 2)의 권한을 행사할 것이고, 이 관료조직은 막대한 기금을 관리운용(제83조)하고 공공사업, 복지사업, 대여사업(제85조)을 하는 관계로 거대한 이권이 근무인원 몇사람의 재량에 의하여 영향을 받을 것이다. 이 관료조직은 연금가입자의 자격을 확인(제11조, 제12조, 제14조)하고 가입기간을 계산하며(제17조, 제18조) 급여를 지급함(제46조)에 있어 복잡한 지급액계산, 공제, 지급판단, 지급정지(제47조, 48조, 제49조, 제50조, 제51조, 제52조, 제54조의 2, 제56조, 제57조, 제57조의 2, 제57의 3, 제57조의 4, 제73조 등)를 하는 등 국민들이 먹고사는 문제를 직접 좌우하는 판단을 매일 같이 수행하게 한다.

  게다가 이 국민연금관리공단은 하나의 거대한 조직이므로 (제 22조 내지 제 42조) 그 안에서 임직원끼리 후생복지, 노동조합, 년금, 퇴직금 등 막대한 국민의 재산을 소모할 것이다. 거대조직에게 국민재산을 독점적으로 관리하는 권력과 이권과 재량이 맡겨진 것이다. 헌법 제 119조는『개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 하는 우리경제질서이어야 한다』고 규정하고 있다. 시민 개인들이 「선택과 창의」로 일생의 계획을 세우고, 국내외의 경쟁하는 보험회사들에게 연금설계를 맡기고, 책상에 앉아 있는 공무원 찾아가 부탁하고 항의하지 않아도 자유롭게 살도록하는 규정이다.

  어떤 정밀한 회계를 하든, 현재 납부하는 연금보험료와 미래의 평균잔존수명까지 받을 연금액의 현재가치와는 전혀 다르게 마련이다. 미래의 화폐가치와 구매력도 달라질 것이다. 더구나 인생노정(人生路程)에서 소득의 흐름(Flow)과 필요한 저축량(Stock)의 조절은 시민 개인별로 시기가 다르다.

  그러므로 이런 경우야말로 시민들의 선택과 아이디어에 맡기면 된다. 다만 자기힘으로 먹고 입고 거처하는 능력을 잃게된 딱한 시민들에게는 국민의 세금으로 기초노령연금과 같은 국가연금을 주면 된다. 이러한 딱한 시민의 사회안전망을 갖추는 것 이외에, 그 이상의 소득재분배는 사회주의로 가는 길이다. 이번의 국민연금법에 의하여 운영될 국민연금관리공단은 장차 두고두고 국민의 부담이 되고 우리나라 기업경쟁력을 저하하는데 한 몫하고 경제번영을 저해하는 존재가 될 것이다. 바로 이점에서 헌법 제 119조 정신에 배치된다.

6. (국민연금법은 다음세대의 승낙없이 다음세대로부터 소득을 강제로 가져오려한다.)

  국민들중 공무원, 군인, 사립학교직원을 제외한 모든 사람에게 원칙적으로 국민연금가입을 강제시켜 놓았지만, 어차피 국민연금법 제 14조 제 17조, 제 19조, 제 75조, 제 77조의 2로 징수한 돈은 모자라게 되어 있다. 연금급여를 줄여도 항상 모자라게 만드는 것이 거대한 관료조직의 생리임을 근대역사가 증명하여 오고 있다. 제 47조, 제 48조, 제 50조, 제 56조 내지 제 69조의 2에 의한 연금수령자들은 기득권과 국가의 약속을 이유로 모두 받겠다고 할 것이고, 어느나라나 예외없이 방만한 운영으로 모자라는 돈은 국민세금으로 보충하게 되어있다. 모든 보험금이나 연금의 수령과 지급에 사기, 문서위변조, 배임, 위증 심지어 자해가 따르는 것은, 선·후진국을 막론하고 없어지지 않는 인간사회의 약점이므로 자금은 당초계산보다 항상 더 모자라게 되어 있다.

  부담금을 납부한 같은 사람이 연금수령을 할 때까지는 한 세대 30년 이상의 시차가 있어 결국 분명해지는 것은 이번 국민연금법은 현 세대끼리 법률을 만들어 약정을 해 놓고 기득권을 만들어 다음세대더러 연금 줄 구매력 내놓으라 모자라면 세금 더 내라고 주장할 작정인 염치없는 조치가 될 수가 있으므로 현세대 국민전체가 도덕적 타락을 막아야할 책임이 있다.

  세대와 세대간의 거대한 이해충돌과 생존경쟁이 있다고는 하지만 연금보험료를 적게 내고 연금급여를 많이 받으려는 계층을 만드는 것은 미래세대에 대한 가해행위가 되며, 거대한 관료기구의 비능률을 제도화하는 것은 투표권 없는 어린 손자, 아직 세상에 나오지도 않은 다음세대에 대한 도덕적으로 무책임한 시도(試圖)이다. 헌법 제 58조에서 국채 기타 국가 채무는 국회의 의결을 받아야 한다는 것은 현세대의 국회가 유권자 아닌 다음세대에 대한 윤리적 책임감까지 발휘하라는 뜻이다. 현행 국민연금보호법에 의한 국민연금관리공단의 운영은 결국 국회의 의결없이 다음세대가 땀흘려 벌어들일 구매력을 담보로 잡고 국민연금지급을 약속하는 것이다.

7. (국민연금법은 시민들의 국가재산 소유지분을 축내기 시작한다.)

  회사의 자산(Stock)과 1년간 수입(Flow)은 주주들의 공동소유이고, 사단법인의 자산과 1년간 수입은 회원들의 공동소유이다. 지방자치단체의 자산과 1년간 수입이 그 주민의 공동소유인 것과 마찬가지로, 국가 소유의 동·부동산, 무체재산권은 국민의 공동소유이고 국가의 국내 및 대외 부채는 국민의 공동채무이며, 국가의 1년간 조세수입등 수입은 국민의 공동자산(Stock)에 가산될 것이고, 1년간 지출은 국민의 공동자산에서 공제될 것이다. 그러므로 국민의 대의(Representation)를 통한 소유권행사가 없으면 납세도 없다는 민주주의 전통이 확립된 것이고, 근대 민주주의 발전에서 국회제도 자체가 여기서 출발한 것이다. 다른 나라에 돈을 빌려주는 나라들은 꾸는 나라의 향후 조세수입을 계산하는 것이다.

  헌법 제 54조에 따라 우리 국회가 나라의 예산안을 심의, 확정하는 것은 공동소유자인 국민의 대표이니까 심의, 확정하는 것이다. 국민은 국가라는 사단법인의 회원인 것이다. 다만 현재의 사법절차에서는 개인 아무개의 단독소유재산(예컨대 부동산 몇평)을 정부가 가져가거나 쓰지 못하게 하면 딱 떨어지게 헌법 제 23조에 의하여 「정당한 보상」을 지급하여야 하지만, 기술적인 문제 때문에 국가의 시민이나 지방자치단체의 주민은 주식회사의 소액주주나 사단법인의 회원처럼 그 지분의 감소가 분명한 재산 손실을 보고도「정당한 보상」을 지급받는 절차의 미비로 소수주주권 같은 권리행사를 못하고 있을 뿐이다. 대신 국회, 지방의회에 국민이나 지역의 공동재산을 지키도록 위임하고 있는 것이다.

  현재의 국회와 지방의회가 국민의 불신을 받고 있는 점은 바로 이 공동재산 즉 시민과 주민의 지분을 지키는 대표기능을 잘못 수행하면서 도리어 special interest group들의 권익을 챙겨주고 공동재산과 세금을 축내는 부패활동을 일부하고 있는점 때문이다. 국가라는 사단법인의 시민공동재산을 국민연금법 제 39조에 의한 보조금의 형태나 제 74조에 의한 국고부담의 형태로 축내는 과정은 국민 하나하나의 입장에서도 정당한 보상없이 국민 하나하나의 지분을 수용(收用), 침해하는 것이다.

8. (의료보험의 목적은 위험분산이지 소득재분배가 아니다.)

(가) 의료보험은 상병(傷病)이라는 예기치 못한 경비지출에 대비하는 가계지출의 위험분산 제도이다.

  여러사람들이 사고나 큰 질병에 대비하여 함께 보험에 가입하는 경우 고소득자의 큰질병이 발생하였을때에도 건강한 저소득자의 소득이 일시 고소득자에게 분배되는 현상이 생기는 것은 의료보험이 위험분산제도 이기 때문이다. 실제로도 의료보험에서의 분배구조를 보면 중간소득층이 가장 많은 분배를 받으며, 오히려 중간소득 이하 계층이 다른 계층에게 분배를 해주는 통계로 나오고있다. 저소득 근로자는 젊기 때문에 이병률(罹病率)이 낮고 부양가족 수가 적으며 일용직 근무형태가 많기 때문에 결근치료나 조퇴치료가 용이하지 않아 수진율이 낮고, 우리나라의 진료비 본인일부부담제도는 소득의 많고 적음에 관계없이 동일한 금액을 부담하게 되어 있기 때문에 저소득층의 경제적 부담감이 상대적으로 커서 수진율을 억제하기 때문이다. 중간소득계층은 부양가족도 저소득계층보다 많고 이병률도 높으며 상대적으로 소득 수준도 높기 때문에 수진율이 높아 저소득층과 고소득층으로부터 분배를 받고 있는 셈이다.

(나) 의료보험제도는 돌발위험에 대비하는 것이지 의료비를 보조받는 제도가 아니다.

  의료보험은 원래 사람이 일상적으로 살아가는데 소요되는 평상시의 의료지출에 관한 제도가 아니다. 설사하는 애기를 낳게 해달라고 의원에 찾아가는 의료지출은 원래의 의료보험이 맡을 일이 아니다. 자동차보험회사에서 자동차의 오일엔진 교환이나 미션엔진 주입의 비용을 보험들어주지 않는 이치와 같다. 막상 돌발사태로 찾아오는 큰 질병에 대하여는 개인부담을 많이 하면서 실제로는 병원 갈 필요도 없는 감기에 들었을때 의원 제쳐놓고 병원 찾아가는 것은 잘못된 제도운영으로 인하여 발생하는 역기능일뿐이다.

9. (국민의료보험법과 국민건강보험법의 소득재분배 시도)

(가) 의료보험은 종전까지 직장피보험자와 지역피보험자를 구분하여 다보험자제도로 운영하여왔다. 장의료보험조합의 자산과 부채는 그 조합원들의 공동 소유이어서, 예를들어 직장조합의 잉여금이 50억원이고 그 조합원의 숫자가 5,000명이라고 하면 그 조합원들 각자의 지분은 1인당 100만원 가치가 있다. 또 지역의료보험조합의 경우도 그 자산과 부채가 그 조합원들의 공동소유이어서 지역조합의 기금이 고갈되어 자산을 초과한 부채가 500억원이고 그 조합원 숫자가 50,000명이라고 하면 그 조합원들 각자의 지분은 1인당 마이나스 100만원자산(빚)을 안고 있는 것이다.

  1997. 12. 31에 지역조합을 해산하고 그 조합원과 자산 및 부채를 공무원 및 사립학교 교직원의 의료보험을 담당한 국민의료보험관리공단이 인수토록하였다. 공무원은 원래부터 의료보험료의 50%(사립학교 교직원은 20%)를 국민세금으로 보조받고 있었는데, 지역조합원의 1인당 마이나스 100만원 자산(빚)까지 국민세금이 부담하게 된 것이다.

  이 마이나스자산만큼 국민의 공동자산이 줄어들어 국민 하나하나의 지분이 일부 수용당하게 되는 것이다. 『스스로 먹고, 입고, 거처할 능력이 없는 딱한 사람』이 아닌 지역조합원의 마이나스자산까지 정리해서 갚아주느라고 납세자의 구매력지분이 쓰여지고 있는 것이다.

  차라리 미국의 Medicaid처럼 일정수준이하의 딱한 저소득자들에게 세금으로 치료해주면 간명하고 이치에 맞을 것인데, 네 돈 내 자산 구별말고 함께 쓰자는 사회주의적 발상으로 꾸미다 보니 납세자의 국고재정만 줄어드는 것이다. 다시 2000. 1부터 전국민 단일 의료보험으로 흡수하면 직장 피보험자들 각자의 지분 1인당 100만원을 강제수용 당하는 결과로 된다.

(나) 전국민단일의 단일의료보험을 완성하면 그 어떤 의료보험조직단위나 그 소속임직원들이나 절약과 효율을 하는 경쟁을 해야할 자극이 거의 없어지고 사기, 문서위조, 배임, 뇌물, 정실을 막아야할 인센티브가 별로 없게되는 사회주의 특유의 도덕해이에 빠질 것이다.

  국민세금의 파이프로 연결된 국민건강보험돈은 쓰는 사람이 임자가 될 것이고 허위치료, 불필요한 치료가 만연하고, 이에대한 반작용으로 중앙집권적 규제가 많아져서 실제 구체적인 환자에 대한 의료서비스는 점차 열악해질 것이다.

  이런 속에서 누가 감시 안해도 양심과 자제의 가정교육 때문에 정직하고 양식을 지니고 있는 의사나 의료진들은 손해를 볼 것이며, 소질이 좋은 의사들은 사회주의 특유의 분위기를 피해 외국으로 이민가거나, 국내에서도 의료보험이 적용되기 어려운 성형외과나 위험부담이 적인 이비인후과를 택할 것이다. 또 네것 내것 구별하지 않는 국민건강보험관리공단의 방대한 숫자의 임직원들은 보험료부과등 업무와 거대한 자금운용에서 관료체제 특유의 비효율성을 자꾸 증폭하게 될 것이다.

  헌법 제23조의 재산권보호를 소홀히 하며 결국 헌법 제119조의 『자유와 창의』, 『도전과 창조』가 시들어지게 된다.

(다) 정작 헌법 제34조 제1항에 의하여 『모든 국민에게 인간다운 생활을 할 권리』를 보장해 주어야하는 차원에서 미국의 Medicaid처럼 일정수준이하의 딱한 저소득자들에게 세금으로 치료해주는 제도가 꼭 필요할 터인데 이는 뒷전에 미루어두고, 의료보험을 중심으로하여 『스스로 보험료를 내기도 힘든 계층』이 아닌 『스스로 보험료를 낼 수 있는 수준의 계층』으로 하여금 자기보다 소득이 높은층의 소득을 재분배 받도록하는 규정을 두고 있는 것이다.

  이런 사회주의형 의료보험제도는 자유경제체재의 나라들중에는 유례를 찾을 수 없다. 일본은 임금 근로자와 자영자를 나누어 별도의 보험자(약 5,300여개)를 구성하여 의료보험을 운영하고 있는데, 임금근로자는 월간 임금소득이 아무리 높아도 월98만엔('97년 기준)을 상한으로 하여 정하여진 보험료율에 따라 산정된 보험료를 노·사에게 부담시킨다. 자영자의 경우역시 연간 소득이 아무리 많아도 세대당 연간 52만엔('97년 기준)이상의 보험료는 부담시키지 않는다. 또한 독일에서는 '97년도 표준보수는 임금근로자나 자영자를 불문하고 구서독지역의 경우 연수입 73,800마르크(월수입 6,150마르크), 구동독지역의 경우 연수입 63,900마르크(월수입 5,325마르크)를 상한으로하여 평균 13.5%, (구동독지역은 평균 13.6%)의 보험료를 부과하고 있다. 일본과 달리 소득파악이 잘되는 독일에서도 동일한 보험집단내에서는 임금근로자와 자영자에 대하여 동일한 보험료 부과기준을 사용하고 있다. 일본의 경우는 직장조합의 표준보수상한 월98만엔이 평균표준보수의 3배수준이고, 지역조합의 최고 연간보험료 52만엔은 평균보험료의 3.1배 수준이다. 따라서 자기 몫을 제외하고 2세대 정도에 대하여 사회적인 연대책임을 지고 있는 것이다.

  그런데 우리나라의 직장의료보험은 보험료부과에 대한 표준보수상한제한이 없고, 지역의료보험은 최고보험료를 조합별 평균보험료의 5내지 7배 수준에서 조합별로 운영위원회의 의결을 거쳐 정하게 되어있다. 따라서 우리나라 직장의료보험은 무한연대책임을 지고 있으며, 지역의료보험에서 보험료를 최고로 많이 부담하는 사람은 4∼6세대분의 보험료 연대책임을 지고 있다.

  독일 등에서는 표준보수 상한 이상의 소득이 있는자는 의료보험에 가입하지 않을 권리를 주고 있는데 우리의 경우 이것이 허용되지 않는다. 소득재분배는 사회질서 속에 중요한 위치를 차지하고 있어서, 그것이 시민개인의 행복추구, 국가의 경제번영, 근로의욕, 다음세대의 부담등에 심대(深大)한 영향을 미치는 헌법질서인 것이다. 시민들의 돈은 소비자인 다른 시민에게 재화와 용역을 공급한 소비자 만족의 대가를 받아놓은 것이고 이것을 쓰지 않고 저축한 『구매력 축적』이 재산인 것이다.(회사 영업과 직원이 공장 생산주임에게 제때의 시장정보를 잘 전해주는 서비스를 공급하니까 급여를 받는 것이고, 국가안전을 위한 군인의 서비스에 대하여 국민이 세금으로 보답하고 있는 것을 포함해 이웃에게 좋은 재화와 서비스를 제공하는 사람에게 대가가 지급된다.) 사람은 자기 후손의 행복을 위하여 뼈빠지게 일했으니 그 자식에게 자기재산을 넘겨주도록 하고있으나, 몇%는 다른 시민 전체 즉 국가가 강제로 떼어가져가는데 이것이 증여세, 상속세의 논리다.

  자기가 벌은 『구매력 축적』이나, 부모 등으로부터 증여세, 상속세를 공제하고 이전받은 『구매력』을 보호해주는 것이 자유경제체제 이다. 시민의 돈 즉 『구매력』을 보호해주는 것은 요사히의 일도 아니다. 『남의 재산을 탐내지 말라』는 도덕률은 인간들이 모여 사는 시스템이 본능적으로 느끼고 체득한 지혜이기도 하다. 애써 사냥한 원시인이나, 땀흘려 농사진 고대인이나, 리스크테이킹한 현대 기업인이나 간에, 재산이 보호되지 않는 시스템에서는 열심히 일하여 이웃 시민에게 구태여 좋은 재화나 좋은 용역을 싼값에 공급하는 노력과 경쟁을 할 생각이 없어지기 때문이다. 그래서 우리 헌법 제23조에서 재산권을 보호해주고 있는 것이며, 함부로 소득재분배를 하는 것은 헌법 제23조(재산권 보장)와 제59조(조세법률주의) 정신에 어긋나는 것이다.

10. (국민의료보험법에 의한 국민의료보험관리공단, 국민건강보험법에 의한 국민건강보험관리공단은 중앙집중 관료체제임.)

(가) 사람들은 일생동안 상병(傷病)을 거의 대부분 겪게되어 그 치료비를 준비해두어야 하는데 대부분 시민들의 상병과 치료비의 상당부분을 국민의료보험관리공단이나 국민건강보험관리공단이 도맡아서 하게되면 국민들의 프라이버시가 모조리 거대관리기구의 데이터속에 집중보관 되는 점도 문제되지만 이점은 여기서 논할문제가 아니다. 국민들은 각각의 자기 상병에 관하여 그 진단방법, 그 치료방법, 그 요양방법에 관하여 약간식 다른 방식을 택할수 있어서 그 비용에도 차이가 나지만, 가장 중요한 것은 인생설계를 하는데 치료비 저축과 치료비 지출에 관하여 각자의 『선택과 자유』가 허용되어야 한다는 점이다.

  어느 소득 이상의 시민으로서 평소에 건강관리를 특별히 잘하는 생활태도를 가진 사람이 별도로 의료보험을 들지 않겠다고 하면 그 『자유』도 기본으로 인정해주어야 한다. 그러나 국민건강보호법 제5조에 의하여 특별한 소수의 예(의료보호대상자나 독립유공자등의 예외)를 제외하고는 강제로 국민 거의가 국민건강보호법에 의한 의료보험에 가입되고 그 보험료를 내지않으면 제70조에 의하여 체납처분을 받게되어있다. 헌법 제10조에 의한 선택권이 빼앗기는 것이다.

(나) 의료보험은 중세유럽의 길드(동업직인들의 조합)의 자치를 그 연원으로 하여 다보험자방식으로 발전되어왔다. 구소련과 동유럽의 사회주의권이 국가가 보험자가 되는 국가보험을 실시하고, 대만(코스타리카같은 인구 350만의 작은나라의 예는 비교가 안됨)의 경우가 국가보험을 실시하는 예외적인 나라이다. 기타 우리나라처럼 다보험자를 단일보험자로 묶어서 통합관리체제로 간 예는 없다.

  전국민 통합관리체제로 가게되면 여기서 일어날 수 있는 불합리한 예를 하나만 들어보자. 1997년을 기준으로하여, 서울수출공단지역 의료보험조합 근로자의 월 평균보수가 93만원이었고 수진율이 6.26%이며 적립금 보유율이 413.1%인데, 한국방송공사 직원의 평균보수가 184만원이며 수진율이 7.17% 적립금 보유율이 86.1% 이다.

  한국방송공사 직원 월 평균보수액의 50.54%인 서울수출공단 근로자는 병원을 덜 찾아가서 4년이상 보험료를 징수하지 않아도 될 만큼의 413.1%의 적립금을 축적해 놓았는데, 고소득층인 한국방송공사 직원은 더 자주 병원에 찾아가고 10개월 정도의 적립금만 축적해 놓았다. 이 두 개의 직장의료보험조합들을 합쳐도 수출공단의 근로자의 재산이 한국방송공사 직원의 재산으로 소득재분배가 이루어지는데, 만약 예정대로 전체 직장조합들에다가 지역조합들까지 통합되는 경우의 무질서는 너무도 분명히 예견된다. 이런 무질서를 관리 통제한다는 관료체제가 바로 국민의료보험관리공단 또는 국민건강보험관리공단이다.

  국민건강보호법 제13조는 이 공단의 임직원들로 하여금 가입자 및 피부양자의 자격관리, 보험료의 징수, 보험급여의 지급등 국민의 생명,건강, 재산과 의사·약사의 생계를 좌우하는 권한을 행사하게 하고, 방대한 자산의 관리운영, 증식을 담당하게 하고, 의료시설까지 운영할수 있도록 규정하고 있다.

  이러한 국민 거의 전부의 건강질병에관한 생활을 관장하는 권한을 행사하고 막대한 자산을 운영하게되니 관료체제 특유의 직원늘리기가 시작 될 것이고 이 직원들의 배임, 문서범죄, 뇌물, 불친절등을 감시할 기구과 그 인원도 쉬지않고 늘어날 것이다. 전국민을 한데 묶어야 한다는 가장 큰 논거의 하나로서 관리통합으로 인한 관리비 절감을 내세운다. 이러한 대형화의 이득(merit of scale)은 다양성의 정보화 network시대에 절대로 적절하지 않다는 것이 이론적으로나 실증적으로 밝혀지고 있으며 오히려 분권의 효율(efficiency of decentralization)이 강조되어야할 시점에서 이치에 역행하고 있는 것이다. 예를 들어보자.

  일본의 직장의료보험 운영에서, 정부(사회보험청)가 보험자가 되어 보험료 징수와 보험급여를 하고 있는 정부관장 직장의료보험의 피보험자와 피부양자수는 3,751만명 정도인데 비하여, 조합관장 의료보험은 중소기업이 공동으로 설립한 총합조합(우리나라의 지구공동조합에 해당) 307개와 개별기업별로 설립되어 있는 1,508개의 건강보험조합으로 나누어져 있는데, 총합조합과 건강보험조합을 합한 피보험자와 피부양자수는 3,250만명이다.

  정부관장 의료보험과 조합관장 의료보험의 보험료율은 거의 동일하나, 정부관장 의료보험에 대하여는 요양급여비의 13%를, 노인보건 갹출금의 16.4%를, 상여금에 대한 특별보험료 본인부담금 50%중 40%를 각 정부가 국고로 보조를 하고 있는데, 그 규모는 9,403억엔('99년 예산안 기준)이고, 그 외에도 관리운영비는 정부관장이므로 정부가 부담하고 있으며 조합관장 의료보험에 대하여는 정부보조가 거의 없다. 거대보험집단이 관리비의 통합절감으로 운영이 효율적이라면 오히려 소규모 보험집단인 조합관장 의료보험에 대하여 정부가 보조해야 할텐데 거꾸로인 것이다.

  1994년도 일본의 정부관장 의료보험의 피보험자 1인당 연간 보험급여비가 134,222엔, 피부양자 1인당 연간 보험급여비가 95,467엔임에 비하여 조합관장 의료보험의 피보험자 1인당 연금 보험급여비는 116,439엔이고 피부양자 1인당 연간 보험급여비는 89,387엔이다. 거대보험집단인 정부관장의료보험의 보험급여비가 소규모집단들인 조합관장의료보험의 보험급여비보다 피보험자의 경우 15.27%, 피부양자의 경우 6.8%가 각각 높을 것이다.

  조합관장 의료보험은 건강만들기운동, 의료비 사후관리 전문가 양성과 철저한 사후관리, 의료비 통지운동의 조기시행등 조합의 경영노력이 정부관장 의료보험보다 효율적이기 때문이다. 이래서 일본에서는 정부관장 의료보험에 대한 국고보조를 줄이기 위하여 정부관장 의료보험에 속한 사업장과 피보험자들에게 동일업종간 또는 지역간에 뭉쳐서 새로운 조합을 구성하여 정부관장 의료보험에서 나가달라고 부탁하고 있는 실정이다.

  독일도 통일이 되기 이전 동독은 국가관장의 거대보험자였으나, 통일후 서독식 질병금고(우리나라의 의료보험조합)로 해체하여 의료보험을 재편하였음은 물론이다. 헌법 제119조의 『개인의 자유와 창의』를 무시하는 결과는 엄청나게 큰 병폐와 손실을 가져올 것이다.

11. (국민건강보험법에 의한 집중관료체제는 목적세 창설과 국민세금 소모를 계속할 것이다.)

(가) 의료보험은 개별 피보험자의 입장에서 보험급여의 사용에 비례하여 그 보험료가 인상되는 것이 아니기 때문에 보험금여 수혜자의 이기심을 발동하게되기 쉽다. 보험급여는 인구의 점진적 노령화로 인한 질병구조의 만성화, 최신과학기술을 응용한 각종 수술장비·수술재료의 꾸준한 개발과 수술 및 처치방법의 발달, 신약의 지속적 개발생산, 의사수와 병상의 증가 등으로 인하여 어느나라를 막론하고 임금이나 물가상승률 이상으로 증가한다.

  의료비의 가속도적 증가구조로 인하여 임금의 3% 전후의 의료보험율로 의료보험을 시작한 선진제국의 의료보험료가 10%대를 대부분 초과하고 있다. '96년도 블란서의 의료보험율은 19.6%, 독일은 보험료율이 13.5%이며, 일본도 직장근로자의 평균보험율이 8.3%이다. 국민건강보험관리공단은 국민건강보험법 제68조 제62조에 의하여 의료보험료를 강제로 징수하게 되어있는데 이는 실질적으로 목적세인 것이다. 이 실질적인 목적세를 조세부과의 원칙에 따르지않고 국민건강보험관리공단직원이 의료보험산정방식으로 부과할때에 조세법률주의는 훼손될 것이다.

(나) 국민건강보호법관리공단은 실질적인 목적세를 징수할뿐 아니라 그 관료체제의 비효율로 자금이 부족하게 되면 납세자는 어쩔 수 없이 국민건강보호법 제92조에 의하여 국민세금의 국고로 보충해줄수밖에 없게된다. 자유경제체제에서 유일하다시피하게 국가 통합의 의료보험을 시행하고 있는 대만의 예를 들어보자. 대만은 '95년도에 전국민의료보험을 실시하여 다원화된 보험자를 통합하여 정부가 보험료를 징수하고 보험급여를 하는 관리체계를 바꾸었다. 그후 운영하면서 발생한 적자 재정은 정부가 일반재정에서 부담하고있다.

  의료비 증가에 비례하여 보험료를 인상하는 것이 물가나 임금상승에 비하여 훨씬 높은데도 불구하고 대만의 정당이나 정치인등이 모두 의료비 증가에 비례한 보험료 인상을 반대하고 있다. 결국 납세자의 부담으로 돌아오고 있다. 그래서 대만은 앞으로 다보험자방식을 통하여 경쟁의 원리를 도입하려고 시도하는 건강보험법 수정안은 국회에 제출하고 있다. 납세가가 쌓아놓은 국고(國庫)를 축내는 점에서는 국민건강보험법은 국민연금법에 관하여 위7항에서 지적한바와 같은 성격을 지니고 있다.

12. (결 어)

  이번에 새로 시행하는 국민연금법과 새로 시행하려는 국민건강보험법(이내 시행에 들어간 국민의료보험법을 포함하여)은 헌법 제10조의 행복추구의 선택권을 방해하고 제23조의 재산권을 훼손하는 시스템이다.

  아울러 헌법 제119조의 기업과 개인의 자유와 창의에 어긋나서 비효율과 부패로 국민세금에 커다란 손실을 초래할 것으로 예견된다. 조세법률주위를 정한 헌법 제59조를 침식(侵蝕)할 수밖에 없으며 헌법 제58조에 의하여 다음세대의 부당한 고통을 막기 위한 국회의 국가채무부담에 관한 권한까지 무력화시킬만한 위험성을 증대시키고 있다.

  졸속 입법을 다시고쳐 연금제도는 연금 본래의 기능으로 되돌리고, 의료보험은 다수보험조합들로 환원하여 헌법위반의 위기를 사전에 예방하여야 할 것이다.

[ 2003-12-23, 23:10 ] 조회수 : 16748
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