『비판적 환경주의자』
이상돈
브레인북스 (446쪽)
임광규

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연금제도시행과 의료보험제도시행에 관한 건의서
헌변
 
건 의 서



대통령께
국사에 노고 많으신 대통령께 경의와 위로를 드립니다.
연금제도시행과 의료보험제도시행에 관하여 그 법률적, 경제적, 사회적면을 각각 신중히 검토한 끝에 이 서신을 드리게 되었사오니 깊이 양찰하시어 우리나라의 번영과 우리후손의 융성에 보탬이 되도록 조치하여 주시기를 간곡히 앙망합니다.

1. 우선 국민연금제도가 스스로 생활할 수 없는 딱한 국민에 관한 복지제도는 아니라는것부터 주의를 환기드리고 싶습니다. 1999. 1. 1에 시행된 국민연금법에 의하면 제12조 제3항 제5호에 의하여 연금보험료를 내지 못하는 사람들은 노인이 되거나 장애인이 되거나 사망하였을 때 연금을 받지 못하게 되어있습니다.

헌법 제34조 제1항에서 정한 『모든 국민의 인간다운 생활을 할 권리』와 제5항에서 정한 『노인, 신체장애자, 질병, 노령 기타 사유로 생활 능력 없는 국민에 대한 보호』와는 같은 것이 아니라는 것을 국민연금법 제12조 제3항 제5호에 의하여 분명히 하고 있습니다. 즉 연금은 원래부터 『스스로 먹고 입고 거처하고 병치료 할 힘없는 딱한 이웃을 힘껏 도와주는 모든국민의 의무』와는 차원이 다른 것이기 때문입니다. 연금 보험료를 제때에 내면서 사는 사람들은 그 소득의 많고 적음을 불문하고 세금을 내어서 연금보험료도 못내는 『딱한 이웃』들로 하여금 헌법 제34조에서 규정하고있는 『인간다운 생존권』을 갖게해주고 『보호』를 해주어야 할 것입니다.

그런 노력을 뒤로 제처두고 연금보험료 낸 것보다 더 많은 연금급여를 타려고 시도하거나 타도록 해준다고 약속하는 것은 국가세금과 소득 많은 사람의 연금보험료와 다음 세대의 납세액과 다음 세대의 연금보험료 4가지에서 이전소득을 받아 내려고 소득 재분배를 시도하는 것입니다. 이번에 개정된 국민연금법이 그런 소득재분배를 규정하고 있다는 점을 대통령께서는 부인하시기 어려울 것입니다.

2. 연금이라는 제도가 소득재분배를 하는 제도가 아니라는 것은 대통령께서 더 잘 아실것입니다. 연금이란 개인이 직업활동에서 은퇴한후 은퇴전에 받던 수입에 비례하거나 관련하여 일정금액을 정기적으로 지급받도록하는 제도입니다. 다만 국민연금법 제12조 제3항 제5호에 의하여 연금보험료를 내지못하는 시민들에게는 국가재정으로 직접 노령연금 내지 경노연금을 주는 제도를 따로 충실하게 만들어야 할 것입니다. 이번 국민연금법은 자기가 기여(寄與)한 연금보험료를 기준으로한 금액에 비례하여 늙어서 연금급여로 받는다는 연금의 원칙을 처음부터 무시하고 있습니다.

국민연금법 제 75조에 따라 우선 현재 시민들에게 매달 각자소득의 9%를 부과하고서(또는 사용자와 함께 9%를 부과하고서), 연금급여는 제 47조에따라 국민의 평균소득월액과 가입자의 과거월소득을 재평가한 액을 절충하고, 제 48조에따라 배우자, 자녀, 노부모가 있으면 더주고, 제 49조에 따라 가입자의 과거월소득비중에 제한을 두는 그런 방식입니다.

즉 고소득층으로부터 저소득층으로 소득재분배를 하는 메카니즘을 입법한것인데 이는 재산권을 보장하는 헌법 제23조 제1항에 위반하는 것입니다. 외국의 예를 들어보면 미국의 기업연금·개인연금의 경우는 물론이고, 일본의 자영자 연금인 국민연금의 경우도 1986년도 4월에 법률을 개정하여 모든 자영자(농어민 포함)는 소득이 많고 적음에 관계없이 동일한 액의 정액보험료를 부담하고 연금수급 연령이 되면 동일액의 정액연금을 받는 정액갹출 정액연금제도(기초연금제도)를 실시하고 있습니다.

만약에 연금제도가 소득재분배를 하는 곳이라면, 육군대장의 퇴역연금과 육군원사의 퇴역연금도 전체 군복무자의 평균소득 월액을 중요한 계산기준으로 삼아 소득재분배 하여야 한다는 논리가 나오니까 군인연금법 제21조도 고쳐야 할 것이며, 차관으로 퇴직한 사람이나 검사소 과장으로 퇴직한 사람이나 전체 공무원의 평균소득을 가장 중요한 기준으로 삼아야하며 퇴직당시 자기 급여의 몇십%라는 방식으로 해서는 안될터이므로 공무원연금법 제46조도 개혁해야 할 것입니다. 사립학교교원연금법에도 초등학교 담임선생님으로부터 대학총장까지 통털어 평균소득 월액의 기준을 도입해야 이른바 소득재분배 논리에 일관성이 있을 것입니다.

3. 국민연금법 제6조에 의하면 국민은 누구나 공무원, 군인, 사립학교 직원을 제외하면 강제로 국민연금보험료를 내는 의무자가 되어서 제19조에 의하여 가입자의 소득월액 등을 신고해야 합니다. 연금을 납부하지 아니하면 제79조에 따라 자기재산에 체납처분을 당합니다. 헌법 제49조의『조세의 종목과 세율은 법률로서 정한다』는 헌법규정에 어긋나게 국민연금법속에 소득재분배 목적세를 실질적으로 창설한것입니다.

4. 국민연금관리공단은 하나의 거대한 관료조직으로 커가며 그 근무인원들 자체가 국민들 특히 젊은시민들이 먹여 살려야 할 급여기득권자로 정착하여 그 안에서 임직원끼리 후생복지, 노동조합, 년금, 퇴직금등 방법으로 막대한 국민의 재산을 소모할 것입니다.

거대조직에게 국민재산인 연금기금의 관리와 운영을 독점적으로 맡기고 복지사업, 대여사업등 거대한 이권을 맡기며 연금가입자의 자격확인, 복잡한 지급액계산등 권한을 맡기어서 시민 개인들이 「선택과 창의」로 일생의 계획을 세우고, 국내외의 경쟁하는 보험회사들에게 연금설계를 맡기고, 책상에 앉아 있는 공무원 찾아가 부탁하고 항의하지 않아도 자유롭게 살도록하는 『자유와 창의를 존중함을 기본으로하는』헌법 제119조에 배치됩니다.

5. 이번 국민연금법이 사실상 다음세대의 승낙없이 다음세대로부터 소득을 강제로 이전받아 오려는 구조임을 대통령께서 면밀히 검토하시면 아실겁니다. 제 47조, 제 48조, 제 50조, 제 56조 내지 제 69조의 2에 의한 연금수령자들은 기득권과 국가의 약속을 이유로 모두 받겠다고 할 것이고, 어느나라나 예외없이 방만한 운영으로 모자라는 돈은 국민세금으로 보충하게 되어있습니다.

부담금을 납부한 같은 사람이 연금수령을 할 때까지는 한 세대 30년 정도의 시차가 있어 결국 이번 국민연금법은 현 세대끼리 법률을 만들어 약정을 해놓고 기득권을 만들어 다음세대더러 부족한 자금을 세금 더 내서 채우라고 주장할 작정인 염치없는 조치입니다. 연금보험료를 적게내고 연금급여를 많이 받는 계층을 만드는 요술(妖術)은 실상 투표권 없는 우리 어린 손자들에대한 무책임한 약탈이 되기 때문입니다. 헌법 제 58조에서 국채 기타 국가 채무는 국회의 의결을 받아야 한다는 것은 현세대의 국회가 유권자 아닌 다음세대에 대한 윤리적 책임감까지 발휘하라는 뜻인데 국회의 의결없이 계속 다음세대에게 부담을 지우는 것 외에 아무것도 아닙니다.

6. 의료보험제도가 역시 소득재분배를 하는 제도가 아니라는 것은 대통령께서 더 잘 아실것입니다. 의료보험은 상병(傷病)이라는 예기치 못한 경비지출에 대비하는 가계지출의 위험분산 제도이므로 여러사람들이 사고나 큰 질병에 대비하여 함께 보험에 가입하는 경우 고소득자의 큰질병이 발생하였을때에도 건강한 저소득자의 소득이 일시 고소득자에게 분배되는 현상이 생기는 것은 의료보험이 위험분산제도 이기 때문입니다. 실제로도 의료보험에서의 분배구조를 보면 중간소득층이 가장 많은 분배를 받으며, 오히려 중간소득 이하 계층이 다른 계층에게 분배를 해주는 통계로 나오고 있습니다.

정작 헌법 제34조 제1항에 의하여 『모든 국민에게 인간다운 생활을 할 권리』를 보장해 주어야하는 차원에서 미국의 Medicaid처럼 일정수준이하의 딱한 저소득자들에게 세금으로 치료해주는 제도가 꼭 필요할 터인데 이는 뒷전에 미루어두고, 의료보험을 중심으로하여 『스스로 보험료를 내기도 힘든 계층』이 아닌 『스스로 보험료를 낼 수 있는 수준의 계층』으로 하여금 자기보다 소득이 높은층의 소득을 재분배 받도록하는 규정을 두고 있는 이번 국민건강보험법의 사회주의형 의료보험제도는 자유경제체제의 나라들중에는 유례를 찾기 어렵습니다. 아시다시피 일본은 임금 근로자와 자영자를 나누어 별도의 보험자(약 5,300여개)를 구성하여 의료보험을 운영하고 있는데, 임금근로자는 월간 임금소득이 아무리 높아도 월98만엔('97년 기준)을 상한으로 하여 정하여진 보험료율에 따라 산정된 보험료를 노·사에게 부담시킵니다. 자영자의 경우역시 연간 소득이 아무리 많아도 세대당 연간 52만엔('97년 기준)이상의 보험료는 부담시키지 않읍니다. 또한 독일에서는 '97년도 표준보수는 임금근로자나 자영자를 불문하고 구서독지역의 경우 연수입 73,800마르크(월수입 6,150마르크), 구동독지역의 경우 연수입 63,900마르크(월수입 5,325마르크)를 상한으로하여 평균 13.5%, (구동독지역은 평균 13.6%)의 보험료를 부과하고 있습니다. 일본의 경우는 직장조합의 표준보수상한 월98만엔이 평균표준보수의 3배수준이고, 지역조합의 최고 연간보험료 52만엔은 평균보험료의 3.1배 수준이며 따라서 자기 몫을 제외하고 2세대 정도에 대하여 사회적인 연대책임을 지는 수가 있습니다.

그런데 우리나라의 직장의료보험은 보험료부과에 대한 표준보수상한제한이 없고, 지역의료보험은 최고보험료를 조합별 평균보험료의 5내지 7배 수준에서 조합별로 운영위원회의 의결을 거쳐 정하게 되어있습니다. 따라서 우리나라 직장의료보험은 무한연대책임을 지고 있으며, 지역의료보험에서 보험료를 최고로 많이 부담하는 사람은 4∼6세대분의 보험료를 연대책임지고 있습니다.

독일등에서는 표준보수 상한 이상의 소득이 있는자는 의료보험에 가입하지 않을 권리를 주고 있는데 우리의 경우 이것이 허용되지 않습니다.

7. 의료보험제도를 시행한다는 명분으로국민의 개인 또는 공동의 재산을 수용(收用)하는 것은 헌법 제23조에 어긋납니다.

종전까지 운영되어오던 직장의료보험조합들과 지역의료보험조합들의 다보험자제도를 국가 통합제도로 한 의도는 무엇입니까. 어느 직장의료보험조합원 5000명의 잉여금 50억원은 조합원 1인당 100만원의 지분소유권으로 합쳐진 것이며, 어느 지역의료보험조합원 50,000명의 부채 500억원은 조합원 1인당 100만원의 부채지분 일텐데 1997. 12. 31에 지역조합을 해산하고 그 조합원과 자산 및 부채를 공무원 및 사립학교 교직원의 의료보험을 담당한 국민의료보험관리공단이 인수토록 한 것은 공무원이 원래부터 의료보험료의 50%(사립학교 교직원은 20%)를 국민세금으로 보조받고 있는점에 비추어 지역조합원의 1인당 마이나스 100만원 자산(빚)까지 국민세금이 부담하게 된 것입니다.

이 마이나스자산만큼 국민의 공동자산이 줄어들어 국민 하나하나의 지분이 일부 수용당하게 된것입니다. 『스스로 먹고, 입고, 거처할 능력이 없는 딱한 사람』이 아닌 지역조합원의 마이나스자산까지 정리해서 갚아주느라고 납세자의 구매력지분이 쓰여지고 있는데 이는 적자를 낸 지역조합의 경영자에게 아끼고 능률내는 고생과 노력의 인센티브를 없애버린것이기도 합니다.

다시 2000. 1부터 전국민 단일 의료보험으로 흡수하면 위에서 예를든 직장 피보험자들 각자의 지분 1인당 100만원은 강제수용 당하는 결과로 됩니다.직장조합들 사이에도 모두 특징이 있고 차이가 있습니다.

1997년을 기준으로하여, 서울수출공단지역 의료보험조합 근로자의 월 평균보수가 93만원이었고 수진율이 6.26%이며 적립금 보유율이 413.1%인데, 한국방송공사 직원의 평균보수가 184만원이며 수진율이 7.17% 적립금 보유율이 86.1% 입니다.

한국방송공사 직원 월 평균보수액의 50.54%인 서울수출공단 근로자는 병원을 덜 찾아가서 4년이상 보험료를 징수하지 않아도 될 만큼의 413.1%의 적립금을 축적해 놓았는데, 고소득층인 한국방송공사 직원은 더 자주 병원에 찾아가고 10개월 정도의 적립금만 축적해 놓았습니다. 이 두 개의 직장의료보험조합들을 합쳐도 수출공단의 근로자의 재산이 한국방송공사 직원의 재산으로 소득재분배가 이루어지는데 전국의 모든 직장조합들과 모든 지역조합들을 합치면 그 부당한 소득재분배는 엄청날것입니다.

8. 국민들은 각각의 자기 상병에 관하여 그 진단방법, 그 치료방법, 그 요양방법에 관하여 약간식 다른 방식을 택할수 있어서 그 비용에도 차이가 나지만, 가장 중요한 것은 인생설계를 하는데 치료비 저축과 치료비 지출에 관하여 각자의 『선택과 자유』가 허용되어야 한다는 점입니다.

어느 소득 이상의 시민으로서 평소에 건강관리를 특별히 잘하는 생활태도를 가진 사람이 별도로 의료보험을 들지 않겠다고 하면 그 『자유』도 기본으로 인정해주어야 하는데도 국민건강보험법 제5조에 의하여 특별한 소수의 예(의료보호대상자나 독립유공자등의 예외)를 제외하고는 강제로 국민 거의가 국민건강보험법에 의한 의료보험에 가입되고 그 보험료를 내지않으면 제70조에 의하여 체납처분을 받게되어 있습니다. 헌법 제10조에 의한 선택권이 빼앗기는 것입니다.

9. 국민건강보험법은 거대한 관료기구인 국민건강보험관리공단을 만들고 작은정부에 역행하고 있습니다.

국민건강보험법 제13조는 이 공단의 임직원들로 하여금 가입자 및 피부양자의 자격관리, 보험료의 징수, 보험급여의 지급등 국민의 생명,건강, 재산과 의사·약사의 생업을 좌우하는 권한을 행사하게 하고, 방대한 자산의 관리운영, 증식을 담당하게 하며, 의료시설까지 운영할수 있도록 규정하고 있습니다.

이러한 국민 거의 전부의 건강과 질병에관한 생활을 관장하는 권한을 행사하고 막대한 자산을 운영하게되니 관료체제 특유의 직원늘리기가 시작 될 것이고 이 직원들의 배임, 문서범죄, 뇌물, 불친절등을 감시할 기구과 그 인원도 쉬지않고 늘어날 것입니다.

전국민을 한데 묶어야 한다는 가장 큰 논거의 하나로서 관리통합으로 인한 관리비 절감을 제시합니다마는 이러한 대형화의 이득(merit of scale)은 다양성의 정보화 network시대에 절대로 적절하지 않다는 것이 이론적으로나 실증적으로 밝혀지고 있으며 오히려 분권의 효율(efficiency of decentralization)이 강조되어야할 시점에서 이치에 역행하고 있는 것입니다.

일본의 직장의료보험 운영에서, 정부(사회보험청)가 보험자가 되어 보험료 징수와 보험급여를 하고 있는 정부관장 직장의료보험의 피보험자와 피부양자수는 3,751만명 정도인데 비하여, 조합관장 의료보험은 중소기업이 공동으로 설립한 총합조합(우리나라의 지구공동조합에 해당) 307개와 개별기업별로 설립되어 있는 1,508개의 건강보험조합으로 나누어져 있는데, 총합조합과 건강보험조합을 합한 피보험자와 피부양자수는 3,250만명입니다.

정부관장 의료보험과 조합관장 의료보험의 보험료율은 거의 동일하나, 정부관장 의료보험에 대하여는 요양급여비의 13%를, 노인보건 갹출금의 16.4%를, 상여금에 대한 특별보험료 본인부담금 50%중 40%를 각 정부가 국고로 보조를 하고 있으며, 그 규모는 9,403억엔('99년 예산안 기준)이고, 그  외에도 관리운영비는 정부관장이므로 정부가 부담하고 있으며 조합관장 의료보험에 대하여는 정부보조가 거의 없습니다. 거대보험집단이 관리비의 통합절감으로 운영이 효율적이라면 오히려 소규모 보험집단인 조합관장 의료보험에 대하여 정부가 보조해야 할텐데 거꾸로인 것입니다.

1994년도 일본의 정부관장 의료보험의 피보험자 1인당 연간 보험급여비가 134,222엔, 피부양자 1인당 연간 보험급여비가 95,467엔임에 비하여 조합관장 의료보험의 피보험자 1인당 연금 보험급여비는 116,439엔이고 피부양자 1인당 연간 보험급여비는 89,387엔입니다.

조합관장 의료보험은 건강만들기운동, 의료비 사후관리 전문가 양성과 철저한 사후관리, 의료비 통지운동의 조기시행등 조합의 경영노력이 정부관장 의료보험보다 효율적이기 때문입니다.

이래서 일본에서는 정부관장 의료보험에 대한 국고보조를 줄이기 위하여 정부관장 의료보험에 속한 사업장과 피보험자들에게 동일업종간 또는 지역간에 뭉쳐서 새로운 조합을 구성하여 정부관장 의료보험에서 나가달라고 부탁하고 있는 실정입니다.

독일도 통일이 되기 이전 동독은 국가관장의 거대보험자였으나, 통일후 서독식 질병금고(우리나라의 의료보험조합)로 해체하여 의료보험을 재편하였음은 물론입니다. 그런데 왜 우리나라에서는 이를 무시하고 시대에 역행합니까. 헌법 제119조의 『개인의 자유와 창의』를 무시하는 결과는 엄청나게 큰 병폐와 손실을 가져올 것입니다.

10. 존경하는 대통령님.
지나간 잘못된 조치를 이제라도 고치는 용기를 발휘하시기 바랍니다. 헌법정신에 배치되는 국민연금법과 국민건강보험법을 고치는데 애써주십시오. 시간이 갈수록 우리국민과 후손에게 엄청난 손실을 가중시킬것이 예상됩니다.(이 서신은 국민의 건전한 토론광장에서 논의될 사항이어서 공개됨을 양해해 주시기 바랍니다.)

1999. 06. 07

헌법을 생각하는 변호사모임
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[ 2003-12-23, 23:09 ] 조회수 : 16861
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